II SA/Rz 570/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym skargi W. C. na uchwałę Rady Miasta Jarosławia z dnia 18 września 2017 r. nr 578/LIV/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 12/2/2017 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Jarosławia w rejonie ul. Kruhel Pełkiński postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi W. C. jest uchwała Rady Miasta Jarosławia z dnia 18 września 2017 r. nr 578/LIV/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 12/2/2017 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Jarosławia w rejonie ul. Kruhel Pełkiński. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Przedmiotem skargi jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także jego zmiany, podejmowana jest przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ona podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy czynności wymienionych w art. 11 tej ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go do uchwalenia radzie gminy. Wskazana uchwała wszczyna więc jedynie procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Jest to akt prawa wewnętrznego, który wiąże tylko organy gminy, a tym samym nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia wraz z innymi przepisami kształtują – zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 26/11, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 233/12). Inne akty planistyczne gminy, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Co do zasady nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości, gdyż nie przesądzają o przeznaczeniu konkretnych nieruchomości. Podkreślenia wymaga przy tym, że w procedurze uchwalania studium lub jego zmiany ustawodawca przewidział możliwość składania dotyczących go wniosków, które rozpatrywane są przez organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektu studium (art. 11 pkt 1 i 4 u.p.z.p.). Do projektu studium organ wykonawczy gminy wprowadza także zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, organizuje też dyskusję publiczną nad przyjętymi w studium rozwiązaniami i wyznacza termin na wnoszenie uwag dotyczących projektu studium (art. 11 pkt 9-11 u.p.z.p.). Dopiero potem projekt studium lub jego zmiany przedstawiany jest radzie gminy do uchwalenia, zatem pierwotnie przyjęte założenia mogą się różnić od ostatecznie uchwalonych. Subiektywne przewidywania co do zakresu zmian studium nie mogą być zatem uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do jego zmiany. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. Z mocy art. 222 P.p.s.a. nie wzywano strony skarżącej do uiszczenia wpisu.