II SA/Rz 572/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. i R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących D. i R. M. solidarnie kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA po rozpoznaniu odwołania D. M. i R. M. od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków uchylił skarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu aktu podano, że Starosta we wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 KPA odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], która zatwierdzała operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wsi D., gmina D. Postępowanie wszczęto na wniosek R. M. kwestionujący decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., która spowodowała zmianę powierzchni i granicy pomiędzy należącą do niego działką nr 1201 a drogą gminną nr 1226/1, co nie odpowiada stanowi faktycznego władania na gruncie. Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi D., gmina D. Na skutek odwołania R. M. i D. M. od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszoinstancyjnemu. W zapadłej następnie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Starosta powtórnie odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi D., dotyczących przebiegu granicy działki nr 1201 z działką nr 1226/1. Po rozpatrzeniu odwołania R. M. i D. M. od wspomnianej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił ją w całości, przekazując równocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji, z zaleceniem zastosowania w sprawie nadzwyczajnego trybu - wznowienia postępowania. W związku z powyższym Starosta, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone jego własną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Po uzyskaniu dokumentacji geodezyjno-prawnej dla przedmiotowych działek wykonanej przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., w części dotyczącej przebiegu granic działki nr 1201 z działką nr 1226/1 oraz orzekł o wprowadzeniu zmian w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to, jak też wcześniejsze postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostało uchylone przez organ II instancji w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. (wydanej w związku z odwołaniem Wójta Gminy D.) a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Na skutek skargi R. M. i D. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 318/07 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2007 r., postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. i przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszoinstancyjnemu, z zaleceniem wezwania wnioskodawców do precyzyjnego określenia żądania oraz trybu prowadzenia postępowania. Po sprecyzowaniu przez R. M. i D. M., iż domagają się wznowienia postępowania modernizacyjnego na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA Starosta, nie znajdując podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o te przesłankę, wydał w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzję odmowną. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone a sprawa przekazana do powtórnego postępowania przed organem I instancji w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2008 r., który zarzucił brak zastosowania przepisu art. 149 § 2 KPA. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Starosta wznowił postępowanie, zaś powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił uchylenia swojego ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2003 r. wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 49 KPA - jeżeli przepis szczególny tak stanowi - o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej strony mogą być zawiadamiane nie tylko w formie indywidualnego doręczenia, ale również przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie takimi szczególnymi przepisami jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy organ I instancji wskazał, że stosowne zawiadomienia zostały dokonane poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń wsi D., w Starostwie Powiatowym oraz w dodatku lokalnym dziennika "[...]". Natomiast decyzję zatwierdzająca operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów wywieszono na okres 14 dni do publicznej wiadomości w dniu 3 marca 2003 r. na tablicy ogłoszeń wsi D. i w Starostwie Powiatowym. W świetle powyższego - zdaniem organu I instancji - zasadnym jest przyjęcie, iż wnioskodawcy zostali o toczącym się postępowaniu zawiadomieni zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. R. M. i D. M. wnieśli o jej zmianę i uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003 r., względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 20 ust. I i ust. 2 oraz art.. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez zatwierdzenie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji gruntów odnośnie działek nr 1201 i 1226/1 w D., - art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 KPA poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003 r., mimo, że odwołujący się nie brali z własnej winy udziału w postępowaniu a nadto po wydaniu tej decyzji ujawniły się nowe istotne dowody, wskazujące na wadliwość wyżej wymienionego rozstrzygnięcia, - art. 39 w zw. z art. 49 KPA przez błędne przyjęcie, iż odwołujący się zostali w sposób prawidłowy poinformowani o wszczęciu postępowania i wydanych w jego toku decyzjach. W uzasadnieniu wskazano, że odstępstwa od ustanowionego w art. 39 KPA sposobu doręczania stronom pism w toku postępowania mają charakter wyjątkowy i każdorazowo muszą znaleźć oparcie w przepisie szczególnym o randze ustawowej, dlatego też odwołanie się przez organ I instancji do regulacji rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - jako zezwalających na przyjęcie szczególnego trybu doręczania - jest nieuzasadnione. Ponadto, w ocenie składających odwołanie § 40 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nakazuje dokonanie doręczenia właścicielom nieruchomości w podstawowy sposób, jedynie zaś dodatkowo zezwala na użycie innych sposobów zawiadomienia a to poprzez ogłoszenia w prasie, starostwie, gminie. R. M. i D. M. zwrócili także uwagę, iż mieszkają w województwie A., o czym organ posiadał wiedzę na podstawie danych z ewidencji gruntów, przez co nie mieli rzeczywistej możliwości zapoznania się z ogłoszeniem zamieszczonym w B. dodatku "[...]". Końcowo odwołujący się podnieśli, iż w sprawie zachodzi także podstawa wznowienia oparta o art. 145 § 1 pkt 5 KPA, bowiem ze sporządzonej w dniu 18 grudnia 2006 r. mapy uzupełniającej wynika, że zmiany zatwierdzone kwestionowaną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nie odpowiadają istniejącemu w rzeczywistości stanowi rzeczy. Uchylając decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umarzając postępowanie prowadzone przed tym organem - wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na brzmienie art. 146 § 1 KPA, z którego wynika, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 KPA nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W ocenie organu odwoławczego, upływ powyższego okresu nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, jednak wyklucza możliwość rozstrzygania we wznowionym postępowaniu sprawy co do jej istoty. Po upływie tego okresu powstaje zatem bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zakaz ten został jednak - według organu II instancji - naruszony w niniejszej sprawie, bowiem wydana w I instancji decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. zapadła po zakończeniu biegu 5-cioletniego terminu z art. 146 § 1 KPA, skoro decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. ogłoszono w dniu 19 marca 2003 r. W skardze na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. R. M. i D. M. wnieśli o jego zmianę i uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003 r., ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga zarzuca naruszenie art. 146 § 1 KPA przez przyjęcie, że upłynął przewidziany tym przepisem 5-cioletni okres, w sytuacji braku prawidłowego doręczenia skarżącym decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003 r., art. 151 § 2 KPA przez brak merytorycznej kontroli kwestionowanej decyzji Starosty oraz powtarza zarzuty odwołania o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 i art. 39 w zw. z art. 49 KPA oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2 i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie ponawiając wywody uzasadnienia skarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/WA 463/05) że upływ terminu z art. 146 § 1 KPA jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia jest pomiędzy stronami bezsporny i przedstawia się następująco. Ostatecznie precyzując swoje stanowisko wnioskodawcy D. i R. M. domagali się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], która zatwierdzała operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wsi D., gmina D. Jako podstawę prawną wznowienia strona wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Starosta postanowieniem z dnia [...].03.2008 r. wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...].04.2008 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...] zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wsi D. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków pozwalają by w analizowanej sprawie dokonano zawiadomień poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń wsi D., w Starostwie Powiatowym oraz w dodatku lokalnym dziennika "[...]". W świetle powyższego - zdaniem organu I instancji - zasadnym jest przyjęcie, iż wnioskodawcy zostali o toczącym się postępowaniu zawiadomieni zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ II instancji aktem z dnia [...].06.2008 r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...].04.2008 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że przepis art. 146 § 1 KPA wyklucza możliwość merytorycznego orzekania w analizowanej sprawie z uwagi na fakt, że w I instancji decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. zapadła po zakończeniu biegu 5-cioletniego terminu z art. 146 § 1 KPA, skoro decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. ogłoszono w dniu 19 marca 2003 r. Decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].06.2008 r. jest przedmiotem skargi D. i R.. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dokonując kontroli tej decyzji Sąd uznaje, że należy wyeliminować ją z obrotu prawnego, bowiem narusza ona przepisy prawa. Przepis art. 146 § 1 KPA przewiduje niemożność uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 pkt 3-8 KPA, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Literalne brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne. Przewiduje on niemożność jedynie uchylenia decyzji w związku z upływem wskazanego wyżej okresu czasu. Nie eliminuje ten przepis możliwości odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Stanowisko organu II instancji o niemożliwości merytorycznego orzekania w sprawie o wznowienie postępowania w analizowanym przypadku jest sprzeczne z brzmieniem powołanego przepisu i jako takie nie zasługuje na aprobatę. Wskazać należy również Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że katalog orzeczeń wydawanych po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 KPA wskazuje przepis art. 151 § 1 KPA. Przewiduje on możliwość odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej lub uchylenie decyzji dotychczasowej. Przepis art. 151 § 2 KPA określa natomiast sposób rozstrzygnięcia w przypadku niemożności uchylenia decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art.146 KPA. Rozpatrując odwołanie od decyzji wydanych przez organ I instancji na podstawie przepisu art. 151 § 1 i 2 KPA organ II instancji wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 138 KPA. W analizowanym przypadku organ II instancji nie mógł po uchyleniu zaskarżonej decyzji umorzyć postępowania I instancji, bowiem w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, bowiem podstawę prawną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi przepis art. 151 KPA. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokona oceny zasadności odwołania D. i R. M. mając na uwadze przepis art. 151 KPA. W przypadku uznania, że odmowa uchylenia wcześniejszej decyzji jest uzasadniona należy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W przypadku stwierdzenia zasadności odwołania należy - stosownie do poczynionych ustaleń - wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 KPA (za wyjątkiem możliwości umorzenia postępowania I instancji) lub przepis art. 138 § 2 KPA. Należy również pamiętać o brzmieniu przepisu art. 152 § 2 KPA. Do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie mógł się odnieść, bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera w tej materii żadnych rozważań. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.