II SA/Rz 572/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. II SA/Rz 572/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku JK odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. N., powołując się na brak możliwości ustalenia, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia. Uwzględniając odwołanie wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, stwierdzającego częściową niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r." z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ustalono jednakże, czy wobec zamieszkiwania w miejscu oddalonym o 15 km od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, J. K. spełnia określoną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłankę sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą wymagającą opieki. Nie jest również wiadome, czy w związku ze sprawowaną opieką wnioskodawczyni istotnie została pozbawiona możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ponownie odmówił przydania JK prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad matką. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad jej matką, w świetle przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, nie budzi wątpliwości. Opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały i wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej, zaś jej zakres uniemożliwia realizowanie jej w formie usług opiekuńczych. Niemniej w opisywanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem – jak podał organ – nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. J. K. wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznane za niezgodne z ustawą zasadniczą. Stan zdrowia jej matki uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie, jak również sprawowanie opieki w formie usług opiekuńczych, wobec czego skarżąca winna otrzymać wnioskowane świadczenie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] i jednocześnie odmówiło przyznania JK prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej niepełnosprawną matką MN. Organ odwoławczy podniósł ponownie, że wnioskodawczyni w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, spełnia określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie spełnia jednakże wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki. Zdaniem Kolegium, o braku spełnienia przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki przez odwołującą świadczy odległość pomiędzy jej miejscem zamieszkania i osoby, nad którą opieka jest sprawowana, gdyż nie pozwala ona na właściwe jej wykonywanie. Zamieszkiwanie w odległości 15 km od miejsca pobytu osoby wymagającej opieki wyklucza bowiem możliwość jej sprawowania zarówno w formie stałej, jak i w stanie nagłej konieczności. Nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy natomiast od samego faktu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, ale od niemożności kontynuowania lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. Punkt ciężkości w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tkwi zatem w stałości opieki i jej kwalifikowanego charakteru, a nie w samej opiece nad najbliższym członkiem rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję, JK wniosła o stwierdzenie jej nieważności i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podała, że opiekuje się stale i długotrwale chorą matką, co zostało udokumentowane w aktach administracyjnych. Opieka sprawowana przez skarżącą jest dostosowana do potrzeb wynikających z wieku i choroby matki, niemniej jest ona sprawowana w sposób ciągły i uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia. Zakres opieki był weryfikowany przez pracowników socjalnych w drodze wywiadów środowiskowych i nigdy nie budził wątpliwości po stronie organów. Ustawodawca nie wymaga natomiast aby opieka nad osobą niepełnosprawną była opieką całodobową, stąd tego rodzaju interpretacja przepisów jest w ocenie skarżącej niedopuszczalna. Tym bardziej, że w opisywanej sprawie ustalenia organów potwierdziły, że czynności opiekuńcze sprawowane przez skarżącą są wystarczające dla potrzeb niepełnosprawności jej matki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga JK powinna zostać uwzględniona. Skarga ta dotyczyła odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie takie przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, który uznał przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Sąd uznaje wyrażone w tym zakresie stanowisko organu II instancji za słuszne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to jednak, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, jak słusznie zauważa Kolegium, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Sąd stwierdza natomiast naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto należy podkreślić, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie standardom tym uchybiono. W ocenie Kolegium skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem jej opieka nad matką nie ma charakteru opieki stałej, całodobowej, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Tego rodzaju wnioski nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie Z treści przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że MN – matka skarżącej jest wdową, ma 91 lat, zamieszkuje we własnym domu w miejscowości [...], jest osobą niedołężną i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. We wszystkich czynnościach codziennych (higiena – w tym zmiana pampersów, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, sprzątanie, pranie, prasowanie, przygotowywanie opału, itp.) pomaga jej córka JK, załatwia też wszystkie jej sprawy urzędowe, dowozi i asystuje przy wizycie u lekarza, realizuje recepty, opłaca rachunki. Jest jedyną osobą, która pomaga matce we wszystkim. Pozostałe dzieci MN zamieszkują w odleglejszych miejscowościach i nie są w stanie partycypować w sprawowaniu opieki. Jak wynika z materiału dowodowego, skarżąca sprawuje opiekę nad matką nieprzerwanie od 2012 r., wcześniej pobierała świadczenie pielęgnacyjne, a później specjalny zasiłek opiekuńczy. Z oświadczenia MN wynika, że córka jest na każde jej wezwanie, a czynności pielęgnacyjne i opiekuńcze wymagają dużo czasu i wysiłku. W wywiadzie środowiskowym wskazano natomiast, że opieka sprawowana przez skarżącą jest wystarczająca. dla potrzeb podopiecznej. Skarżąca zaznaczyła też, że mama nie wyraża zgody na zamieszkiwanie wspólnie z nią i jej rodziną w R. , a ona szanuje wolę mamy, która jest przyzwyczajona do swojego domu i bezpiecznie się w nim czuje. W świetle tych okoliczności nie można zgodzić się z organem, że odległość miejsca zamieszkania skarżącej od miejsca zamieszkania matki wynosząca ok. 15 km, jak również sam fakt braku wspólnego zamieszkiwania z podopieczną, wykluczają możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy przy tym podkreślić, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak też inne przepisy tej ustawy nie określają precyzyjnie sposobu sprawowania opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia. Opieka musi mieć charakter stały lub długotrwały. Wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2018 r. II SA/Rz 156/18, z dnia 10 kwietnia 2018, II SA/Rz 254/18, z dnia 25 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1329/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Bd 481/13). Jednym z warunków jest natomiast ustalenie, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową opiekuna. Dla ustalenia czy opieka skarżącej spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne są zatem szczegółowe ustalenia dotyczące wymagań niepełnosprawnego (możliwość samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków i lekarstw, utrzymania higieny osobistej czy sprzątania mieszkania), czasu, który potrzebny jest do dokonania wszystkich koniecznych czynności opiekuńczych, a także dyspozycyjności w przypadkach zdarzeń nieprzewidzianych, a wymagających pomocy opiekuna (w tym m. in. dotyczące środka transportu, jakim dysponuje skarżąca, faktu czy równocześnie sprawuje opiekę nad małoletnimi dziećmi). Wszystkich tych ustaleń Kolegium nie poczyniło, nie odnosząc się tym samym do całego materiału dowodowego, co należy ocenić jako uchybienie procesowe – naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ związany będzie oceną prawną Sądu i wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie kompleksowej oceny materiału dowodowego.