II SA/Rz 595/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. i S. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości - oddala skargę J. R.- Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat umowy dzierżawy nieruchomości położonej w obrębie miasta [...], odpowiadającej działce ewidencyjnej nr 231 o powierzchni 0,4096 ha, KW Nr [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej "Usg") oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063., ze zm., zwana dalej "Ugn"). Z akt sprawy wynika, że S. R. pismem z dnia 31 lipca 2006 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o sprzedaż działki nr 231. Jako uzasadnienie wniosku wskazał, że działka, którą zamierza kupić, jest mu potrzebna jako droga dojazdowa do własnej działki. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 4 września 2006 r. poinformował S. R., że Miasto [...] nie posiada prawa własności do tego gruntu, dlatego wniosek należało rozpatrzyć negatywnie. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że na podstawie wypisu z ewidencji gruntów na dzień 29 sierpnia 2006 r. działka nr 231 była własnością Skarbu Państwa. Z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] zawartych w piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r. wynika, że w dniu 14 stycznia 2009 r. wpłynął do burmistrza wniosek o wydzierżawienie działki nr 231 na okres 10 lat, a w chwili wpłynięcia wniosku działka ta była skomunalizowana i nie stanowiła przedmiotu umowy dzierżawy. Następnie Rada Miejska podjęła uchwałę z dnia 20 lutego 2009 r. opisaną na wstępie, a zarządzeniem nr [...] z dnia 10 marca 2009 r. Burmistrz Miasta [...] ogłosił wykaz nieruchomości komunalnych przeznaczonych do wydzierżawienia na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym. W wykazie tym znalazła się działka nr 231, z wyjaśnień organu wynika, że ogłoszenie to zostało wywieszone do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] w dniach od 12 marca do 22 kwietnia 2009 r. W dniu 30 kwietnia 2009 r. zawarta została umowa dzierżawy między Miastem [...] reprezentowanym przez Burmistrza Miasta, a A. R. Przedmiot umowy stanowiła działka nr 231, a czas umowy określono na okres 10 lat. W dniu 11 maja 2009 r. "J. R." wystąpił do Rady Miasta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą Nr [...]. W uzasadnieniu wezwania zarzucił, że złożył podanie o wykup nieruchomość objętej uchwałą i nie otrzymał odpowiedzi do dnia złożenia wezwania, zaś przedmiotową działkę użytkuje od ponad 20 lat w porozumieniu z nieżyjącym "Panem B.", który władał i użytkował działkę nr 231 oraz twierdził, że stanowiła ona jego własność. Podkreślił, że w chwili obecnej działka służy jako jedyny dojazd do działki nr 230 będącej jego własnością. Zarzucił władzom gminy stwarzanie sytuacji konfliktowych i ponowił wniosek o wykup lub dzierżawę działki nr 231, gdyż w jego ocenie stanowi ona "jedno z działką 230", między obiema działkami nie ma bowiem granicy. W innym przypadku wskazał, że "należy wytyczyć granicę między oboma działkami i wyznaczyć drogę do działki nr 230". Zwrócił też uwagę na korespondencję w tej sprawie za pomocą poczty elektronicznej adresowanej do Burmistrza oraz na przeprowadzone z nim rozmowy. Odpowiadając na wezwanie Rada Miasta [...] pismem z 5 czerwca 2009 r. przedstawiła stan faktyczny sprawy, jak zostało to wyżej opisane. Reasumując organ jednocześnie zwrócił uwagę, że wniosek z którym S. R. zwracał się do Burmistrza Miasta został rozpatrzony zgodnie z prawem. Ponadto wskazano, że organ nie znalazł uchybień w procedurze zawierania umowy dzierżawy, zaś z wykazu osób, które posiadały umowy dzierżawy gruntów znajdujących się w ewidencji Gminy Miejskiej [...] nie figuruje ani S. R., ani J. R., nadto nie kierowali oni wniosku o dzierżawę działki nr 231. Powtórzono, że informacja o przeznaczeniu działki nr 231 do wydzierżawienia była podana do publicznej wiadomości przez okres umożliwiający wnoszenie roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie wzywanego organu umowa dotycząca dzierżawy została zawarta zgodnie z odpowiednimi przepisami. Odnosząc się natomiast do pisma J. R. i S. R. z 11 maja 2009 r. wyjaśniono, że zostanie ono wraz uzyskanymi informacjami odnośnie działki nr 231 przedstawione na najbliższej sesji Rady Miejskiej [...]. W dniu 6 lipca 2009 r. do Rady Miasta [...] wpłynęła skarga kierowana za jej pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której znalazło się m.in. żądanie uchylenia uchwały Nr [...]. Ponieważ skarga została podpisana w sposób nieczytelny, a z pisma maszynowego zamieszczonego pod treścią skargi wynikać mogłoby, że wnoszą ją J. R. i S. R. – dlatego też Sąd wezwał te strony o wskazanie, kto jest podpisany pod skargą. Dodatkowo Sąd wezwał Z. R. i M. R. o podpisanie skargi, gdyż w nagłówku skargi zostały one umieszczone pismem maszynowym jako osoby skarżące. W terminie do usunięcia tych braków formalnych tj. w dniu 28 sierpnia 2009 r. został nadany w Urzędzie Pocztowym do Sądu odpis skargi podpisany przez J. R. i S. R. Natomiast mimo upływu wyznaczonego terminu skarżące M. R. i Z. R. nie podpisały skargi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym postanowieniem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 595/09 odrzucił skargę M. R. i Z. R. W tej sytuacji pozostała do rozpoznania przez Sąd skarga J. R. i S. R. Wniesiona skarga zawierała także jako swój przedmiot bezczynność Burmistrza Miasta [...] w aspekcie wstrzymania uchwały wyrażającej zgodę na zawarcie umowy dzierżawy oraz zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z 10 marca 2009 r. w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do oddania w dzierżawę. WSA w Rzeszowie dokonał rozdzielenia przedmiotu skargi i postanowieniami 16 listopada 2009 r. II SAB/Rz 31/09 oraz II SA/Rz 596/09 odrzucił skargę J. R., M. R. i Z. R. w powyższym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżący – J. R. i S. R. – zarzucili, podobnie jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że nie otrzymali odpowiedzi na wysłane do organu pisma drogą faksową oraz pocztą elektroniczną i tradycyjną. Ponadto wyrazili swoje niezadowolenie z powodu podjętej przez organ uchwały o zgodę na wydzierżawienie działki w trybie bezprzetargowym, mimo zgłaszanych przez nich podań i deklaracji chęci kupna lub dzierżawy przedmiotowej działki. Zarzucili również, że zostali wykluczeni z możliwości jej kupna lub dzierżawy. Ponadto analogicznie jak w wezwaniu o naruszenie prawa, powtórzyli, że Burmistrz swoim działaniem doprowadził do konfliktu w gminie i naruszył prawo. Podnieśli również, że zostali pozbawieni prawa użytkowania działki nr 230, zaś w końcowej części skargi wnieśli o "anulowanie umowy". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła alternatywnie o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie. Na uzasadnienie pierwszego z wniosków organ wskazał, że skarżący wyrazili wolę kupna działki nr 231 stanowiącej własność Miasta [...], które nie jest zainteresowane jej zbyciem. Wszelkie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, jeżeli skarżący mają takie wobec Miasta, powinni dochodzić na drodze postępowania przez właściwym sądem powszechnym. Jako podstawę swojego wniosku Rada Miasta [...] wskazała art. 58 § 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako Ppsa). Natomiast odnosząc się drugiego wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, że jeżeli skarga oparta jest na zasadzie art. 101 Usg, to w takiej sytuacji zaskarżona uchwała, jak również zarządzenie burmistrza z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym oraz umowa dzierżawy z dnia 30 kwietnia 2009 r. zawarta z A. R., są w pełni zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Podniesiono także wątpliwości, co do istnienia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w zaskarżeniu uchwały. Sąd postanowił dopuścić w charakterze uczestnika postępowania A. R. – dzierżawcę działki nr 231. Sąd postanowił zobowiązać skarżących do wyjaśnienia, kto podpisał wezwanie o usunięcie naruszenia prawa skierowane do Rady Miasta [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem przyjęcia, że wezwanie to podpisał J. R. Nadto Sąd wezwał skarżących o doręczenie aktualnego odpisu z ewidencji gruntów wskazującego, że dysponują tytułem własności do działki nr 230 w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przyjęcia, iż takiego tytułu nie posiadają. Wezwania skarżącym doręczono ze skutkiem prawnym w dniu 30 kwietnia 2010 r. Skarżący nie odpowiedzieli w zakreślonym terminie na powyższe zarządzenia Sądu. Postanowieniem z 16 czerwca 2010 r. WSA w Rzeszowie odrzucił skargę S. R., dochodząc do wniosku, że tylko J. R. skutecznie skierował do Rady Miasta [...] wezwanie do usunięcia prawa, a zatem tylko on był formalnie legitymowany do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę. Oznacza to, że do rozpoznania pozostaje wyłącznie skarga J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na zasadzie art. 101 Usg, wedle którego to przepisu "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a Usg). Nie ulega wątpliwości, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miasta [...] przez J. R. do uchylenia kwestionowanej uchwały. Skoro J. R. poprzedził wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta [...] udzieliła przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia tego wezwania odpowiedzi na nie w dniu 9 czerwca 2009 r. (k. 15 akt administracyjnych), to wniesienie skargi sądowoadministracyjnej przez tego skarżącego w dniu 6 lipca 2009 r. (prezentata wpływu na kopii skargi – k. 3 akt sądowych) nastąpiło z zachowaniem wymogów formalnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie wskazując na wątpliwości odnośnie interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W świetle art. 101 ust. 1 Usg istotnie, aby posiadać legitymację uprawniającą do skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej należy wskazać na naruszenie interesu prawnego inkryminowaną uchwałą. Źródłem takiego interesu prawnego może być przepis prawa, z którego skarżący wywodzić będzie swoje uprawnienie, którego pozbawia go w istocie przedmiot skargi. Wprawdzie sama skarga J. R. jasno nie wskazuje owego źródła interesu, ograniczając się do przypomnienia, że przed podjęciem skarżonej uchwały ubiegano się o zakup działki nr 231, nadto miał być skarżący inicjatorem jej skomunalizowania, to w ocenie Sądu w świetle całości dokumentów zalegających w aktach administracyjnych i sądowych, istniałoby takie źródło interesu prawnego we wniesieniu przez J. R. skargi na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...]. W sprawie wątpliwe było, czy skarżący jest właścicielem (współwłaścicielem) działki nr 230 bezpośrednio przylegającej do działki nr 231, która to z kolei była przedmiotem kwestionowanej uchwały. W myśl art. 37 ust. 2 pkt 6 Ugn nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: ... przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Zatem źródłem interesu prawnego J. R. w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały mogłoby być uprawnienie z art. 37 ust. 2 pkt 6 Ugn. Na takie źródło interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o zgodzie na bezprzetargowe zbycie nieruchomości komunalnej wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 17 kwietnia 2007 r. I OSK 159/07 (Lex nr 327773). Tylko posiadanie tytułu prawnego do działki sąsiedniej w stosunku do działki objętej kwestionowaną uchwałą organu gminy mogłoby dawać podstawę do przyjęcia, że skarżący posiada w jej zaskarżeniu interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 Usg. Sąd wezwał J. R. do wykazania tego elementu poprzez przedstawienie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, wyznaczając stosowny termin na wykonanie powyższego zarządzenia. Skarżący takiego dowodu w sprawie nie przedstawił w zakreślonym terminie, będąc pouczony, że da to podstawę dla Sądu, aby przyjąć, że nie dysponuje tytułem własności do działki nr 231. W tej sytuacji uznać należy za niedopuszczalne przystąpienie przez Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu do zbadania legalności kwestionowanej uchwały in merito, skoro skarżący nie przedstawił, aby posiadał interes prawny w jej zaskarżeniu. To legło u podstawy przyjęcia braku interesu prawnego u skarżącego w skutecznym kwestionowaniu uchwały, a w konsekwencji do oddalenia jego skargi na zasadzie art. 151 Ppsa.