II SA/Rz 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Podaniem z dnia 8 września 2014 r. ZG zwróciła się Burmistrza Gminy [.] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką AJ. Decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.], Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia uznając, że nie stwierdzono spełnienia przesłanki daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W myśl art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem daty powstania niepełnosprawności AJ w orzeczeniu o niepełnosprawności nie określono z powodu jej nieustalenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się dopiero od 14 lipca 2014 r., podczas gdy ww. urodziła się 26 listopada 1929 r. Po rozpatrzeniu odwołania ZG decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej: "SKO w [.]" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. Przyznano wprawdzie, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K.38/13 uznano art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z Konstytucją RP, to jednak w uzasadnieniu tego orzeczenia zaznaczono, iż konieczna będzie w związku z tym orzeczeniem interwencja ustawodawcy. Tak więc, mając na względzie konstytucyjny nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa konieczne było uwzględnienie dyspozycji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie został derogowany z porządku prawnego. Z powyższą decyzją nie zgodził się ZG, wnosząc do tut. Sądu skargę, w której domaga się poddania kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "p.p.s.a."), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi wątpliwości i Sąd poczytuje go za ustalony prawidłowo. Podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie było możliwe stwierdzenie od kiedy niepełnosprawność powstała. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wykazał, że odnośnie ZG została wykluczona negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego po stronie wnioskodawcy określona w art. 17 b u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1b cyt. ustawy był przedmiotem badania jego legalności przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. poz. 1443) stwierdził jego niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał stwierdził, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. W tak określonej grupie podmiotów dopuszczalne jest jednak odmienne traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi jednak do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Trybunał podkreśli, że pomijając tego rodzaju uzasadnienie w odniesieniu do szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. Istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być zaś w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów. Ustawodawca zobowiązany jest zatem precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. I tak, art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja można żądać wznowienia postępowania. Z kolei, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu. Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją RP we wskazanym w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r. zakresie, zaś przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, to należało wyeliminować z obrotu prawnego te rozstrzygnięcia wobec zaistnienia, określonej w art. 145a § 1 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy obrazujących stan faktyczny oraz stan prawny tej sprawy z momentu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest to tzw. reguła tempus regit actum. Kontrola legalności określonego aktu administracyjnego odbywa się więc przy uwzględnieniu przepisów prawnych obowiązujących w dniu jego podjęcia. Odstępstwem od niej jest sytuacja, gdy zapadnie orzeczenie o niekonstytucyjności unormowań prawnych, które stanowiły podstawę wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje bowiem obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą ma taki charakter od momentu jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 7.06.2013 r. I OSK 1178/12, wyrok NSA z 2.04.2014 r. I OSK 2296/12, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w określonym w nim zakresie w sytuacji, gdy w oparciu o przepis ten zapadły w sprawie decyzje administracyjne skutkuje koniecznością wyeliminowania tych rozstrzygnięć administracyjnych z obrotu prawnego. Zachodzi bowiem – jak to już wyżej wskazano - przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a., co stanowi z kolei podstawę uchylenia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1029/14). W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz [.] uwzględni okoliczność w postaci wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z powyższych względów uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. i z art. 135 p.p.s.a.