II SA/Rz 60/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia –[...] października 2019 r. nr [...] Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia [...] listopada 2019 r. nr utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr o odmowie wznowienia postępowania, powołujące w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.". Rozstrzygnięcia te zapadły w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy [...], działając na wniosek J. K. i K. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr 2916 i 2917 położonych w J. przy ul. A., gmina [...]. W dniu 23 września 2019 r. wpłynął do Wójta Gminy [...] wniosek A. N. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją. Wnioskodawczyni wskazała, że nie mogła osobiście uczestniczyć w sprawie, a jej pełnomocnik M. M. nie otrzymała - na skutek błędu Poczty Polskiej - informacji dotyczącej konieczności przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa. Postanowieniem z dni [...] października 2019 r. Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania uznając, że A. N. nie podała żadnej z podstaw wznowienia określonej w art. 145 K.p.a. Dodatkowo organ podkreślił, że wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko i wyłącznie na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu chociaż była do tego uprawniona. Tymczasem, A. N. była stroną postępowania, którego dotyczy wniosek. Brak zaś doręczenia wezwania dotyczącego uzupełnienia braków formalnych również nie spełnia kryterium przesłanki wznowienia postępowania. A. N. złożyła zażalenie na to postanowienie. Wskazała, że z uwagi na to, że przebywa na stałe za granicą udzieliła swojej matce – M. M. pełnomocnictwa do reprezentowania jej interesów i matka odbierała kierowaną do niej korespondencję, jak też na bieżąco uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy [....]. Składająca zażalenie zaprzeczyła jednak jakoby miała zapewniony czynny udział w postępowaniu wskazując, że jeśli nawet tak było, to została go ostatecznie pozbawiona, czego efektem był brak możliwości rozpatrzenia złożonego przez nią odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2019 r. W ocenie A. N., okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest także to, że wskazana decyzja nie została uzgodniona m. in. w zakresie melioracji (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5a i pkt 5 tego aktu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. Zdaniem Kolegium, wniosek A. N. złożony został z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., który należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie SKO, jako pierwszą informację o decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r. uznać należy złożenie w dniu 23 lipca 2019 r. odwołania od tego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika, którego działania w sprawie wnioskodawczyni nie kwestionuje. Tym samym, wniosek A. N. z 23 września 2019 r. jest spóźniony. Również w zakresie drugiej podanej przez wnioskodawczynię przesłanki wznowienia tj. z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. termin na złożenie wniosku nie został dotrzymany. Termin ten wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Błędnie natomiast czynił ustalenia co do zaistnienia przesłanek wznowienia. Jednak jego błędna argumentacja uzasadniająca odmowę wznowienia postępowania przy spełnieniu przesłanki takiej odmowy, z uwagi na brak zachowania terminu na wystąpienie z wnioskiem, nie podważa prawidłowości samego rozstrzygnięcia organu. Z postanowieniem Kolegium nie zgodziła się A. N., która zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazała, że wówczas, gdy dowiedziała się o decyzji Wójta z [...] lipca 2019 r. działała w zgodzie z prawem, składając od niej odwołanie. Nie mogła zatem wiedzieć, że nie zostanie ono rozpatrzone z uwagi na brak dołączenia przez organ dokumentu pełnomocnictwa. Ze względu na to, że nie odebrała wezwania do uzupełnienia braków odwołania, dopiero z pisma z 10 września 2019 r. dowiedziała się, że nie będzie ono rozpatrzone. W dalszej części skargi składająca ją ponowiła argumentację zażalenia na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie organu administracji, na co zezwala art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sprawując tę kontrolę miał na uwadze kryterium legalności, do którego odwołuje się brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). W świetle art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., tylko niektóre uchybienia przepisom prawa skutkują usunięciem kwestionowanego postanowienia z obrotu prawnego w całości lub w części. Są to: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postepowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaistnienia któregokolwiek z tych uchybień sąd uchyla zaskarżone postanowienie. Natomiast stwierdzenie istnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności przedmiotu skargi. Podkreślić też trzeba, że analizując sprawę sąd związany jest tylko jej granicami, natomiast rozstrzyga bez względu na podniesione w niej zarzuty, wnioski i powołaną podstawę prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola wydanych w sprawie postanowień musiała skutkować ich uchyleniem, a to wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy [...], ustalił na rzecz J. K. i K. K. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr 2916 i 2917 położonych w J. przy ul. A., gmina [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyła A. N., działając za pośrednictwem pełnomocnika - matki M. M. Środek zaskarżenia wpłynął do Wójta 23 lipca 2019 r. Następnie, w piśmie z dnia 10 września 2019 r., SKO poinformowało A. N. o tym, że wskazane odwołanie, z uwagi na nie uzupełnienie w wyznaczonym terminie jego braków formalnych, pozostawione zostaje bez rozpoznania. Dnia 23 września 2019 r. wpłynęło do Wójta Gminy [...] pismo zawierające wniosek A. N. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] lipca 2019 r. Składająca go podniosła, że nie otrzymała wezwania od SKO do przedłożenia pełnomocnictwa, co było wynikiem błędu Poczty Polskiej (brak awizowania przesyłki). Dodała, że o pełnomocnictwo takie nie wzywał jej także organ I instancji. Odmawiając wznowienia postępowania (postanowieniem z dnia [...] października 2019 r.) Wójt Gminy [...] podniósł, że A. N. nie wskazała żadnej przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, a wymienionej w art. 145 K.p.a. W zażaleniu na to rozstrzygnięcie A. N. powołała jeszcze jedną okoliczność, a mianowicie brak dokonania przez organ I instancji uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5, pkt 5a i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymało w mocy postanowienie Wójta. W jego ocenie, strona nie zachowała ustawowego miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie. Zdaniem Sądu, objęte skargą postanowienia zapadły bez uwzględnienia okoliczności sprawy i bez ich należytego wyjaśnienia. Wniosek o wznowienie postępowania obliguje jego adresata do poczynienia wstępnych ustaleń, od których wyniku zależy dalszy tok postępowania. Celem organu jest zatem ustalenie, czy wniosek złożony został w ustawowym terminie, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy powołuje się na ustawową przesłankę wznowienia. Pozytywna odpowiedź na powyższe pytania skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postepowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ w dalszej kolejności postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Natomiast brak zachowania wymaganego terminu, jak też niewskazanie przewidzianej prawem przesłanki wznowienia czy też złożenie podania przez osobę nie mającą do tego legitymacji powoduje, że organ obowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Przy czym, w przypadku tych dwóch ostatnich okoliczności istotne jest, by były one oczywiste tj. można je było stwierdzić bez potrzeby czynienia w tym przedmiocie głębszych ustaleń. Zdaniem Kolegium, skarżąca nie dochowała terminu wynikającego z art. 148 K.p.a. na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wynosi on miesiąc, a liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku zaś, gdy wznowienie postępowania dotyczy przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału strony), to termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie organu, jako początek biegu terminu w niniejszej sprawie należy uznać dzień 23 lipca 2019 r., kiedy to do Wójta Gminy [...] wpłynęło odwołanie A. N. od jego decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Zdaniem natomiast Sądu, przyjęcie takiej daty na gruncie okoliczności niniejszej sprawy jest zdecydowanie przedwczesne. Jak słusznie podnosi skarżąca, akta organu I instancji nie zawierają dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez nią matce M. M. Do zażalenia na postanowienie Wójta z dnia [...] października 2019 r. skarżąca dołączyła kserokopię wniosku J. K. o ustalenie warunków zabudowy, co uprawdopodabnia jej twierdzenie, że jej matka M. M. jako jej pełnomocnik uzyskała dostęp do akt sprawy zakończonej decyzją o warunkach zabudowy. Może to sugerować, że Wójt Gminy [...] dopuścił wymienioną jako pełnomocnika na podstawie art. 33 § 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W takiej jednak sytuacji, A. N. nie miała podstaw, by sądzić, że odwołanie od decyzji z [...] lipca 2019 r. podpisane przez M. M. dotknięte jest brakiem formalnym w postaci niedołączenia dokumentu pełnomocnictwa. Tymczasem, SKO wezwało pełnomocnika do nadesłania takiego dokumentu, choć zaznaczenia wymaga, że wezwania tego brak jest w przedstawionych Sądowi aktach sprawy. Oczywiście można przyjąć, że Kolegium uprawnione było do zajęcia innego niż organ I instancji stanowiska w tym zakresie tj. do uznania, że akta sprawy powinny zawierać umocowanie określonej osoby do działania w imieniu strony i brak jest podstaw do stosowania regulacji zawartej w wymienionym art. 33 § 4 K.p.a. W takim jednak wypadku, w ocenie Sądu, zupełnie nieuzasadnionym było wyciąganie następnie z faktu nieodebrania wezwania o uzupełnienie przedmiotowego braku (tj. braku pełnomocnictwa) negatywnych dla skarżącej konsekwencji. Poza tym, podkreślenia wymaga, że w złożonym wniosku o wznowienie postępowania A. N. podniosła, że nieodebranie powyższej przesyłki było wynikiem błędu Poczty Polskiej, polegającego na niedostarczeniu awiza. SKO nie odniosło się w żaden sposób do tej kwestii, zaś w aktach sprawy nie znajduje się koperta zawierająca przedmiotową przesyłkę. Tym samym, Sąd nie jest w stanie ocenić, czy doszło w ogóle do doręczenia wezwania o uzupełnienie braku odwołania, a więc czy zaczął biec termin do usunięcia przedmiotowego braku. Jeśli bowiem termin ten nie rozpoczął biegu, to organ za wcześnie postanowił pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Tymczasem, instytucja wznowienia postępowania dotyczy spraw zakończonych decyzją ostateczną (art. 145 § 1 K.p.a.), czyli taką, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 K.p.a.). Składając zatem odwołanie od decyzji organu I instancji, w sytuacji, kiedy pełnomocnik A. N. nie był wzywany wcześniej o dokument pełnomocnictwa, strona ta nie miała powodów do uznania, że przedmiotowy środek zaskarżenia nie zostanie merytorycznie rozpoznany, a zatem nie miała podstaw do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania wcześniej niż to rzeczywiście uczyniła. Nadto, należy wskazać, że brak załączenia dokumentu pełnomocnictwa do składanego odwołania niewątpliwie należy uznać za brak formalny tego środka zaskarżenia, o ile oczywiście nie zostanie zastosowana możliwość wynikająca z powołanego art. 33 § 4 K.p.a. Wówczas więc, organ wzywa pełnomocnika do przedłożenia takiego dokumentu, z tym, że rygorem, który winien wskazać jako skutek niedostosowania się do treści takiego wezwania jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., a nie pozostawienie odwołania bez rozpoznania, o czym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowym, a Sąd w składzie niniejszym podziela je. Wyprowadza się je z brzmienia art. 140 K.p.a., według którego, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Unormowanie z art. 64 K.p.a. reguluje postępowanie przed organem I instancji, zaś kwestia braków odwołania uregulowana została odrębnie w art. 134 K.p.a. [tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 01.03.2017 r. II OSK 3088/15, z 13.10.2017 r. II OSK 2450/16]. SKO, w piśmie z dnia 10 września 2019 r., pozostawiło tymczasem odwołanie A. N. od decyzji z [...] lipca 2019 r. bez rozpoznania, powołując jako podstawę art. 64 § 2 K.p.a. Niezależnie jednak od zastosowanej procedury, Kolegium skorzystało z rozwiązania z art. 64 § 2 K.p.a. przedwcześnie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji, gdy za określoną osobę działa pełnomocnik, to wszelkie środki zaskarżenia czy pisma procesowe składa w istocie strona, a pełnomocnik tylko się pod tymi pismami podpisuje. Dlatego też, brak złożenia przez takiego pełnomocnika dokumentu, z którego wynika jego umocowanie - pomimo upływu wyznaczonego w tym zakresie terminu – winien skutkować skierowaniem wezwania już do samej strony o własnoręczne podpisanie pod rygorem – w przypadku odwołania – stwierdzenia jego niedopuszczalności (por. wyroki NSA z:19.06.1998 r. I SA/Lu 641/97, z 23.05.2017 r. II OSK 2416/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27.12.2012 r. III SAB/Lu 21/12). Ze względu na fakt, że bez wyjaśnienia przedstawionych wyżej kwestii nie jest możliwa ocena prawidłowości postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, rozstrzygnięcie to wraz z utrzymującym je w mocy postanowieniem Kolegium należało uchylić celem powrotu sprawy do ponownego rozpoznania. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.