II SA/Rz 608/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka/spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 608/10 UZASADNIENIE Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. i B. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. P. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 923 przy ul. O. w L. W podstawie prawnej wskazano art. 5 ust.1, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek E. P. dotyczył wymiany poddasza z drewnianego na murowane oraz zmiany konstrukcji i pokrycia dachu w jednokondygnacyjnym, murowanym budynku mieszkalnym. W toku prowadzonego postępowania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., wydanym w oparciu o § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137, ze zm.), wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż przewidziany w § 12 i § 271 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 2002 r. Wiązało się to z nie zachowaniem minimalnej odległości od granic działek sąsiednich i innych budynków mieszkalnych, wynikających z tych przepisów. W tej sytuacji, uznając, iż projekt budowlany spełnia ustawowe wymagania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdził go i udzielił pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 923 w L. Od decyzji tej odwołali się A. K. i B. K., współwłaściciele sąsiedniej działki nr ewid. 922, podnosząc niezgodność z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że w ścianie objętego pozwoleniem budynku, w odległości 0,6 m od granicy ich nieruchomości znajduje się otwór okienny. W ocenie odwołujących narusza to normy ochrony przeciwpożarowej, a także ich interesy jako sąsiadów, powodując zmniejszenie komfortu życia, w tym ograniczenie intymności. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na bezsporny stan faktyczny, w którym objęty pozwoleniem budynek na działce nr 923 usytuowany jest w odległości 0,6 m od granicy działki nr 922 i 3,47 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego stanowiącego własność odwołujących oraz w odległości ok. 2,30 m od granicy działki nr 924/2 i 4,66 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Wojewoda przytoczył także przepisy ustawy Prawo budowlane znajdujące zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wskazując w szczególności na art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, nakazujący przed wydaniem decyzji sprawdzenie m. in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę określa powoływane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z jego § 2 ust. 2 pkt 2 przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m³, wymagania, o których mowa w mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W niniejszej sprawie została przedstawiona stosowna ekspertyza, a rozwiązania uzgodnione z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Przedstawiony projekt uwzględnia te rozwiązania. Budynek zalicza się do kategorii ZL IV zagrożenia ludzi, po przebudowie będzie posiadał odporność pożarową "C". W projekcie przewidziano zamknięcia otworów okiennych i drzwiowych o odporności E130 w ścianach od strony granicy z działkami nr 922 i 924/1, wymianę ścian poddasza na murowane, zabezpieczenie konstrukcji dachu i elementów drewnianych środkiem ogniochronnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że każda inwestycja powoduje pewne utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Stąd też nie mogły zostać uwzględnione argumenty wskazujące na "zmniejszenie komfortu życia" sąsiadów, w sytuacji, gdy planowana przebudowa i nadbudowa nie narusza obowiązujących przepisów. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. i B. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem interesu wyłącznie jednej ze stron, inwestorki, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.. Skarżący wskazują również na naruszenie art.. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich , właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w następstwie pominięcia art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. W motywach skargi podkreślono, że organy skoncentrowały się głównie na zbadaniu zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pomijając uzasadnione interesy osób trzecich. W ocenie skarżących stosowne pozwolenie mogłoby zostać wydane tylko wówczas, gdyby inwestor wykazał, że przebudowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie naruszy zasad współżycia społecznego oraz nie ograniczy możliwości korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Sporna inwestycja zakłóci normalne korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości, co konsekwentnie podnosili w toku całego postępowania. Zwrócili też uwagę na zwiększenie zagrożenia pożarowego poprzez umiejscowienie okna w ścianie znajdującej się 0,6 m od granicy działki oraz podobnie jak w odwołaniu podnieśli kwestię ograniczenia intymności. Dodatkowo skarżący podnieśli, że w budynku na działce 923 wcześniej nie było spornego okna, do czasu , kiedy zamontowano je samowolnie. Zaskarżona decyzja sankcjonuje uprzednią samowolę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, gdyż badanie kwestii naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich wynikających z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. – do jej uchylenia, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Jej przedmiotem jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przepisy art. 28, art. 32 ust. 1 – 4a), art. 33 ust. 1 – 3, art. 34 ust. 1 – 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) określają katalog warunków, jakie powinien spełnić inwestor aby uzyskać tego rodzaju decyzję. Przed jej wydaniem szczegółowemu sprawdzeniu przez organ podlega, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany pod względem kompletności i wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, z wymaganiami ochrony środowiska, jak również projekt zagospodarowania działki lub terenu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Konstrukcja przepisów prawa materialnego wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego; przeciwnie – jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki – organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynika to resztą wprost z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowana w rozpatrywanej sprawie przebudowa i nadbudowa obejmuje w szczególności wymianę poddasza z drewnianego na murowane oraz zmianę konstrukcji i pokrycia dachu w budynku mieszkalnym. Należy podkreślić, że nie ulegają przy tym zmianie odległości budynku od granic nieruchomości sąsiednich. W prowadzonym postępowaniu organy zastosowały szczególny tryb przewidziany w § 2 ust. 2 pkt 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, wymagania przeciwpożarowe mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Jak stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaistniały przesłanki z § 2 ust. 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, bowiem sporny budynek będzie docelowo posiadał powierzchnię użytkową 92,48 m2. Wymagania przeciwpożarowe spełnione zostały natomiast w sposób wskazany w ekspertyzie. Zawarte w niej rozwiązania techniczne zostały pozytywnie uzgodnione z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Jak wynika z projektu, budynek zaliczono do kategorii ZL IV zagrożenia ludzi, po przebudowie będzie on posiadał odporność pożarową C. W projekcie przewidziano też zamknięcia otworów okiennych i drzwiowych o odporności E 130 w ścianach od strony z działkami nr 922 i 924/1. Ściany poddasza będą podlegać wymianie na murowane, a konstrukcja dachowa obejmująca elementy drewniane będzie podlegała zabezpieczeniu środkiem ognioochronnym. Nie potwierdził się zatem zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia norm ochrony przeciwpożarowej w związku z umiejscowieniem otworu okiennego w odległości 0,6 m od granicy nieruchomości skarżących. Jak już bowiem wyżej wskazano, projektowana inwestycja była badana pod względem ochrony przeciwpożarowej przez organ właściwy –Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. wyraził zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, uznając, że spełnia ona wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dokonana na tej podstawie przez organy orzekające w sprawie, pozytywna ocena zachowania wymogów bezpieczeństwa pożarowego projektowanej inwestycji, pomimo – dopuszczonego warunkowo przez przepisy – odstępstwa w zakresie minimalnych odległości od nieruchomości sąsiednich – jest w przekonaniu Sądu prawidłowa. Skarżący zarzucili również, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją narusza ich interes prawny, gdyż ogranicza prawo własności nieruchomości sąsiedniej "ponad przeciętną miarę", uniemożliwia normalne korzystanie z tej nieruchomości, ogranicza intymność skarżących oraz narusza zasady współżycia społecznego. Również i te zarzuty nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wbrew sugestiom skarżących nie doszło bowiem do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, skoro usytuowanie okna w odległości 0,6 m od granicy z działką sąsiednią jest zgodne z przepisami prawa (§ 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych), które przewidują możliwość odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących sytuowania budynków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym przepisy techniczno-budowlane (por. wyrok NSA z dnia 1.02.2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, System Orzecznictwa LEX Nr 55752, wyrok NSA z dnia 14.11.2007 r., II OSK 1489/06, LEX nr 425367, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.11.2009 r., VII SA/Wa 1476/09 LEX nr 589537). Nie jest także zasadny zarzut, że przy ocenie uzasadnionego interesu skarżących organy pominęły art. 140 i 144 k.c., bowiem o ich stosowaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę można mówić wyłącznie w powiązaniu z przepisami prawa budowlanego, które w związku z działaniem inwestora zostałyby naruszone w taki sposób, że ograniczyłyby prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomosci zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Jak już podkreślano kontrolowane przez Sąd postępowanie takich działań inwestora sprzecznych z prawem nie wykazało. Dodatkowo również wskazać należy, że projektowana inwestycja znajduje się w centrum miasta L., w jego zwartej zabudowie, a w takich przypadkach, tj. obszarów zurbanizowanych, jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22.04.2009 r., VII SA/Wa 1885/08, LEX nr 550273, pozwolenie na budowę musi często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego i jego aktów wykonawczych oraz przepisy wydane dla ochrony środowiska. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.