II SA/Rz 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Burmistrz Gminy i Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013r., nr [...] ustalił na kwotę 2. 500 zł koszty postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek A.S. i obejmującego działki oznaczone numerami 4636 i nr 4635, położone w obrębie [...] N. Kosztami obciążył odpowiednio A.S. w wysokości 1250 zł i D. i A.P. również w wysokości 1250 zł. D.P., reprezentowana przez adwokata J.J. złożyła zażalenie na wskazane wyżej postanowienie podnosząc w nim, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek, na rzecz i w interesie jedynie A.S. podczas, gdy brak było obiektywnych przesłanek do przeprowadzania rozgraniczenia, a granica między działkami była stabilna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO postanowieniem z dnia [...] października nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 124 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt: I OPS 5/06, w której Sąd stanął na stanowisku, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA w ww. uchwale stwierdził, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomościmimo, że właściciel (współwłaściciel) sąsiedniej nieruchomości nie kwestionuje przebiegu granicy, należy przyjąć, że granice gruntów sąsiednich stały się sporne i ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli (współwłaścicieli). W powołanej wyżej uchwale NSA podkreślił, że art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W myśl ww. uchwały NSA organ stwierdził, że ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami leży w interesie ich właścicieli (współwłaścicieli), a w związku z tym każdy z nich powinien partycypować w kosztach rozgraniczenia. W aktach sprawy znajduje się protokół graniczny podpisany przez strony postępowania z którego wynika, że strony nie znały przebiegu granic oraz, że nie stwierdzono stabilizacji znakami granicznymi. W tej sytuacji twierdzenie strony składającej zażalenie, że rozgraniczenie prowadzone było tylko w interesie wnioskodawczyni nie znajduje uzasadnienia. D.P. i A.P. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J.J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2013r. zaskarżając je w całości i zarzucając mu: - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na pominięciu tego, iż postępowanie, które implikowało koszty, zostało wszczęte na wniosek A.S., a dalej realizowane było tylko i wyłącznie w jej interesie, a nadto jego rezultaty są zbieżne z dotychczasowym przebiegiem granic; - rażące naruszenia art. 262 i art. 264 k.p.a., przez wadliwe obciążenie kosztami postępowania strony postępowania, która ich spowodowała tzn. zostały one poniesione w interesie i na żądanie strony innej strony postępowania; - wadliwe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, w części, w jakiej zostało zaskarżone i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że uszło uwadze organów orzekających w sprawie, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek i na rzecz tj. w interesie jednej tylko strony postępowania – A.S. pomimo, że granice zostały uprzednio wytyczone w 2000r. w ramach aktualizacji rejestru gruntów, a nowoustalona granica pokrywa się z granicą, jaka została ustalona uprzednio. Podkreślono, że między gruntami stron istniała stabilna granica - także przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, co oznacza, że brak było obiektywnych przesłanek do tego, aby realizować dodatkowe rozgraniczenie. Nie ma więc wątpliwości, że interes prawny A.S. w wydaniu decyzji o rozgraniczeniu opierał się jedynie na jej subiektywnym przekonaniu o wadliwości dotychczasowych granic. Zaś skarżąca nie miała tu jakiegokolwiek interesu w realizowaniu rozgraniczenia, które było zbędne i wygenerowało niepotrzebne koszty. Powyższe ma pełne potwierdzenie w treści przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwały NSA z 11 listopada 2006r., I OPS 5/06, która odczytana została przez organ administracji w sposób niewszechstronny i oderwany od realiów sprawy. SKO, abstrahując od stanu faktycznego w niniejszej sprawie, odwołało się do cytowanej wyżej tezy NSA nie zważając na to, że zapadła ona w oparciu o odmienne ustalenia faktyczne. Ocena, czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa następuje w toku wykładni przepisu prawa, będącym jednym ze stadiów procesu stosowania prawa. Odzwierciedla je uzasadnienie decyzji administracyjnej. Jego rolą, wynikającą z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a., jest wyjaśnienie toku myślenia(wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia2007r., VI SA/Wa 1749/07, LEX nr 438947). W niniejszej sprawie tok rozumowania organów I i II instancji w zestawieniu z ww. rozstrzygnięciem WSA jawi się jako ewidentnie wadliwy. Z kolei uzasadnienie obydwu rozstrzygnięć, ujawnia błędy w ustaleniach faktycznych oraz rażące naruszenie prawa, o których mowa w pkt. 2 skargi. Błędem jest pominięcie stanu faktycznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie i posiłkowanie się poglądem NSA - wyrażonym na gruncie innej spray, w której rozgraniczenie dało możliwość ustalenia stabilnej granicy - z korzyścią dla wszystkich zainteresowanych, a nie tylko celem zaspokojenia subiektywnej potrzeby wnioskodawcy, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie konkretnie elementy stanu faktycznego nakazywały określenie danej podstawy prawnej, która implikowała bezzasadne obciążenie skarżącej kosztami. Samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji(wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2009 r., I SA/Ol 236/09). Brak precyzji i ogólnikowość uzasadnienia godzą zaś w dyspozycję przepisu art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika obowiązek precyzyjnej i pełnej oceny zebranego materiału dowodowego, dokonanie wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Końcowo podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest rażąco krzywdzące dla skarżącej, której nie stać na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu określonym art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd kierując się tymi przesłankami doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i nadają się do wyrokowania. Podstawą rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może być wyłącznie przepis prawa formalnego, a to art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.: "stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". Taka konstrukcja nie oznacza, że aby w sposób właściwy zdefiniować "interes strony" na gruncie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można sięgnąć do regulacji prawa materialnego, w tym prawa cywilnego. W piśmiennictwie podnosi się, że "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w pewnych sytuacjach wywodzony ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony. Postępowanie rozgraniczeniowe jest takim postępowaniem, bo może być prowadzone w dwóch etapach zarówno przed sądem administracyjnym jak i powszechnym (patrz: I. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, V wydanie, Warszawa 2003 s. 228-229, A. Wróbel, M Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000 s. 240, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1996 r. IV SA 744/94 OSP 1997 nr 4 poz. 82. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 OPK 19/01 stwierdzając "przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać wg norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać także z innych gałęzi prawa. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego". Zatem przy wykładni pojęcia "kosztów poniesionych w interesie strony można sięgnąć do regulacji prawa materialnego dotyczących rozgraniczenia nieruchomości, a zatem do art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego. W szczególności stosownie do art. 152 KC właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Takie rozumowanie jest tym bardziej uzasadnione, że w przypadkach rozgraniczenia nieruchomości chodzi o sprawę ze swej istoty cywilną (ustalenie granic prawa własności). Sprawa ta tylko na pierwszym etapie rozpoznawana jest w postępowaniu administracyjnym. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1998, że ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich i każda z tych osób powinna partycypować w kosztach rozgraniczenia. Postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym oraz sama instytucja rozgraniczeniowa nieruchomości została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych tj. w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne i w kodeksie cywilnym nie przeszkadza aby stanowiło ono jedną całość. Nie do przyjęcia jest teza, iż w każdym z tych stadiów postępowanie rozgraniczeniowe dokonywane jest wg innych kryteriów. Zarówno w jednym jak i w drugim postępowaniu tak organ administracji publicznej jak i sąd powszechny obowiązany jest stosować te same zasady. Wniosek taki znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej treści art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z analizy tych przepisów wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zd. 1 kc) co w art. 31 ust. 2 ustawy geodezyjnej konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustaleniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Jeżeli nie da się ustalić granic wg stanu prawnego (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są niewystarczające lub sprzeczne – art. 31 ust. 1 ustawy geodezyjnej) należy ustalić granice wg stanu ostatniego spokojnego posiadania – art. 153 kc in fine uwzględnienie tego kryterium następuje poprzez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony gdy druga strona tego nie kwestionuje" – art. 31 ust. 3 ustawy. Konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 kc norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. II SA 74/96). Zatem branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie takie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny, posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania bo postępowanie toczy się w jej interesie pozostawałoby również w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic a co za tym idzie nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Reasumując należy stwierdzić, że art. 152 kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu administracyjnym. Należy mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. W przedmiotowej sprawie z akt administracyjnych wynika, że "strony nie znają przebiegu granicy" oraz " nie stwierdzono stabilizacji znakami granicznymi". Z tych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.