II SA/Rz 614/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Gminy Pysznica z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/10/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli jest uchwała Rady Gminy Pysznica z dnia 29 grudnia 2010 r., nr III/10/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej "ustawa o przeciwdziałaniu"), w związku z art. 17 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s."), podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W § 12 ww. uchwały stwierdzono że wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze na opisaną na wstępie uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa - przepisów art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2017.639, dalej "ustawa o ogłoszeniu") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Mając powyższe na uwadze zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Prokuratora brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i zawarty w § 12 uchwały zapis w istotny sposób narusza powołane wyżej przepisy. Podstawę podjęcia uchwały stanowił między innymi przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu. Zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, które przytoczono w skardze uchwała podjęta w oparciu o ten przepis, należy do kategorii aktów prawa miejscowego, o czym decyduje charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. NSA podkreślił także w uzasadnieniu powyższego wyroku, że wykładnia systemowa wskazuje, iż skoro ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia dla określenia trybu powołania członków Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, jako organu jedynie opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, dla określenia organizacji, trybu działania i zasad uczestnictwa w pracach tegoż zespołu, to nie sposób odmówić cech prawa miejscowego uchwale rady gminy w przedmiocie trybu, sposobu powołania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Będąc aktem prawa miejscowego uchwała ta winna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na zasadach określonych w art. 42 i 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu. Wedle tej ostatniej regulacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązująca procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawa o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Ponieważ przedstawione naruszenie prawa jest istotne, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pysznica wniosła o jej uwzględnienie mając na uwadze ukształtowane na przestrzeni kilku lat jednolite stanowisko judykatury w przedmiotowej materii dotyczącej charakteru podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, a jej istota sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku organy administracji publicznej nie dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami ani wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 P.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora zauważyć należy, iż na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały, oznacza to, iż tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały. Rada Gminy Pysznica w dniu 29 grudnia 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawą podjęcia uchwały był przepis art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu pomocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390), natomiast § 12 uchwały stanowił, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zgodnie ze stanowiskiem judykatury uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji i stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy, normy prawne uchwały regulującej tą materię muszą mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy. To wszystko uzasadnia stanowisko, że uchwała rady gminy objęta skargą Prokuratora ma charakter aktu prawa miejscowego (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 464/16). Zatem będąc aktem prawa miejscowego uchwała ta winna być ogłoszona w dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie – art. 88 Konstytucji. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 639). Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie wiąże jego adresatów. Brak publikacji aktu prawnego powoduje jego nieważność w całości. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.