II SA/Rz 625/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ SO (del.) Tomasz Smoleń Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niewłaściwości i przekazania skargi powszechnej do właściwości innych organów stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] II SA/Rz 625/09 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającym niewłaściwość do załatwienia sprawy i przekazującym skargę B.G. organom właściwym tj.: 1. Głównemu Geodecie Kraju w zakresie skargi na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. E.K. i Starszego Inspektora Wojewódzkiego J.K. 2. Staroście R. w zakresie skargi na Naczelnika Wydziału Geodezji i Geodetę Powiatowego W.R. oraz Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. H.D. i Starszego Geodetę A.K. - postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że B.G. wniósł w dniu 18 lutego 2009r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. skargę na: 1. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. E. K. i Starszego Inspektora Wojewódzkiego J.K. 2. Naczelnika Wydziału Geodezji i Geodetę Powiatowego W.R., 3. Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. H.D. i Starszego Geodetę A.K. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium postanawiało uznać się niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazało skargę B.G. organom właściwym tj.: 1. Głównemu Geodecie Kraju w zakresie skargi na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. E.K. i Starszego Inspektora Wojewódzkiego J.K. 2. Staroście R. w zakresie skargi na Naczelnika Wydziału Geodezji i Geodetę Powiatowego W.R. oraz Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. H.D. i Starszego Geodetę A.K. W dniu 1 kwietnia 2009r. B.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w którym wskazał, że postępowanie administracyjne toczy się już 7 lat. W tym czasie napisał już dwie skargi na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, które załatwiono odmownie. W maju 2007r. napisał skargę na Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej do Starosty R., która nie została rozpatrzona a jedynie dostał telefoniczną informację, że nie ma podstaw do ukarania H.D.. Odwołujący się podał, że nie chodzi mu o ukaranie osób a jedynie o ustalenie właściwej powierzchni czterech działek nr 1351, 1359, 1360, 1363 i uregulowanie właściwej dokumentacji i ewidencji. Podał, że powierzchnia działek została fikcyjnie zwiększona z 26 arów na 30 arów i wniósł o sprawdzenie wyników wszczętego postępowania. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowiło utrzymać w mocy postanowienie z dnia[...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 229 pkt 7 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skarg dotyczących innego organu administracji rządowej oraz organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej jest organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór bezpośredni. W myśl art. 7a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Główny Geodeta Kraju pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a także nadzoruje i kontroluje ich działania. Mając to na uwadze Kolegium przekazało w tym zakresie skargę do Głównego Geodetę Kraju jako organu właściwego. Natomiast właściwym do rozpatrzenia skargi na Naczelnika Wydziału Geodezji i Geodetę Powiatowego oraz Dyrektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. i Starszego Geodetę jest Starosta R. zgodnie z art. 235 kpa. Przepis ten traktuje skargę jako wniosek o wszczęcie ekstradycyjnego postępowania administracyjnego. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł B.G. W motywach skargi podał, że z postanowień z dnia[...]. i [...]r. Kolegium wynika, że organ ten ma jedynie uprawnienia nadzorcze w zakresie przekazywania skarg właściwym organom administracji państwowej. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...]r. Kolegium wskazało, że "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nakłada na organ administracji obowiązek ponownego kompleksowego i wszechstronnego zbadania całej sprawy administracyjnej" ale w ocenie skarżącego w sprawie nie zrobiono nic i zostało wydane postanowienie bez rozpoznania sprawy. Za absurdalne uznał skarżący stwierdzenie, że "powierzchnia działek została fikcyjnie zwiększona z 26 na 30 arów". Skarżący podał, że fikcyjne zwiększenie dotyczy działki nr 1351, zaś powierzchnia działki 11360 została zmniejszona o 515 m2 i działki 1636 o około 600 m2. Zabrane 515m2 z działki 1360 zostało przyłączone w oparciu o fałszywą mapę ewidencyjną 1:2000) do działki 1353, której właścicielem jest syn byłego Wiceprezesa R. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. Skarżący wskazał, że jego pismo z dnia 18 lutego 2009r. nie zostało przekazane właściwemu organowi do załatwienia lecz jedynie odpis tego pisma przesłano do wiadomości Głównemu Geodecie Kraju i Staroście R. Do dnia napisania skargi nie otrzymał na pismo odpowiedzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli określają art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Z pierwszego przepisu wynika, że wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ jest związany granicami sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, to zaś znaczy, że ma obowiązek uwzględniać naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Drugi pozwala sądowi I instancji kontrolować akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i stosować wobec tych aktów środki przewidziane w p.p.s.a., jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego: W dniu [...]r. B.G. złożył w kancelarii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. /dalej: Kolegium/ skargę opatrzoną datą 12.02.2009 r. na wymienionych w niej pracowników Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w R., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R., którzy jego zdaniem załatwiali sprawy nienależycie i przewlekle. Kolegium potraktowało wymienioną skargę jako skargę w rozumieniu art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego /dalej: k.p.a./. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr[...], uznało się niewłaściwym do jej załatwienia i przekazało skargę organom właściwym, tj. Głównemu Geodecie Kraju i Staroście R. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium powołało art. 123 § 1, art. 65 § 1 i 2, art. 19 i art. 231 w związku z art. 229 pkt 7 i art. 235 k.p.a. oraz art. 7a pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm./. W postanowieniu z dnia 13.03.2009 r. zamieszczono pouczenie, że na to postanowienie strona może złożyć wniosek do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia i do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zażaleń na postanowienia. Stosownie do zawartego w postanowieniu pouczenia B.G. złożył w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium nie uwzględniło wniosku i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., nr[...]– utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. W podstawie prawnej postanowienia powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i pouczyło o sposobie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. B.G. na wskazane postanowienie Kolegium wniósł w ustawowym terminie skargę do w/w Sądu za pośrednictwem Kolegium. Oceniając zaskarżone postanowienie i postanowienie poprzedzające, należy najpierw wyjaśnić, iż postępowanie skargowe o jakim mowa w art. 227 i n. k.p.a. jest postępowaniem uproszczonym w tym sensie, że jest to postępowanie jednoinstancyjne i kończy się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym, nie mają zastosowania przepisy dotyczące ogólne postępowania administracyjnego zawarte w dziale II k.p.a. /por. J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 852/. Stosownie do art. 223 § 1, art. 228 i art. 231 k.p.a., skargi powszechne załatwiają organy właściwe, zatem ciąży na nich obowiązek przestrzegania właściwości. Z art. 229 k.p.a. wynika, że właściwość organów do załatwiania skarg określają przepisy szczególne, a w razie ich braku powołany przepis. Jeżeli organ do którego wpłynęła skarga uzna, że nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, to wówczas zgodnie z art. 231 k.p.a., obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazuje mu właściwy organ do załatwienia skargi. Przekazanie skargi do organu właściwego następuje w drodze pisma, które jest czynnością materialno-techniczną i na takie pismo nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w rozumieniu przepisów działu II k.p.a. /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.09.2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 946/07, LEX nr 4389053 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 28.02.2008 r., sygn. akt II SA/Ke 669/07, LEX 456739/. Oznacza to, że w sprawach przekazywania skarg nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., w tym m. innymi art. 65, 123, 138, a także art. 19 k.p.a. W sprawach takich, co już powiedziano, nie wydaje się postanowienia. Zaskarżone postanowienie jest więc dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na merytorycznym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie przysługiwał, czyli zostało wydane bez podstawy prawnej, bo art. 138 k.p.a. w postępowaniu skargowym nie mógł być stosowany. /por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.01.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1926/06, LEX nr 302407/ Taką wadą dotknięte jest również postanowienie poprzedzające z dnia [..]r., nr SKO-407/18/09, które zostało również wydane bez podstawy prawnej, bo art. 65 k.p.a., nie mógł stanowić podstawy do przekazania skargi organom właściwym, a w szczególności niedopuszczalne było pouczenie, że na wydane postanowienie przysługuje zażalenie, skoro czynność przekazania jest czynnością materialno-techniczną, na którą nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. W piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie dopuszcza się stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego z powodu ciężkiego naruszenia przepisów postępowania. /por. J. Borkowski – Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997 r., str. 104-105/. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego z dnia [...]r. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący pouczony o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. /pouczenie zawarte na k. 19 akt sądowych/, nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów, zatem na podstawie powołanego przepisu utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. W skardze do WSA w Rzeszowie skarżący zarzucił, że jego zdaniem złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nakładało na Kolegium obowiązek kompleksowego i wszechstronnego zbadania m. innymi spraw dotyczących powierzchni jego działek. Poruszona kwestia, nie ma związku z przekazaniem skargi powszechnej do właściwości innych organów.