II SA/Rz 625/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. G. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako działka nr 1402/1. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej "K.p.a."). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. S. G. zwróciła się o wypłatę odszkodowania przyznanego jej na mocy decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Po jego rozpoznaniu Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 i art. 124 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. Organ podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wniosek o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod żwirownię "[...]" był już przedmiotem postępowania administracyjnego. W dniu [...] kwietnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr 1402/1 położoną w C. Natomiast decyzją z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] Wojewoda utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy. W tej sytuacji organ stwierdził, że skoro wniosek S. G. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości był już przedmiotem postępowania administracyjnego to zachodzi jedna z przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła S. G. - reprezentowana przez pełnomocnika Ł. B. Wskazała, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu wskazało, że podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., który zawiera dwie niezależne przesłanki do wydania takiego postanowienia. Pierwszą z nich jest wniesienie podania poprzez osobę niebędącą stroną, drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, tj. zaistnienie takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do jego wszczęcia np. gdy postępowanie w tej samej sprawie już się toczy, albo zapadło już rozstrzygnięcie. Podjęcie postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej stanowi kwalifikowaną wadę prawną o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium wskazało, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wydana została przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzja z dnia [...] grudnia 1984 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości nr 1402/1, oraz przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W dalszej kolejności w dniu [...].03.1996 r. działający z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami podjął postępowanie z wniosku S. G. w sprawie ustalenia odszkodowania za drzewostan leśny i żwir, znajdujące się na wywłaszczonej działce nr 1402/1 położonej w S. W toku tego postępowania ustalono, że pierwotna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania obejmowała także odszkodowanie za sporny drzewostan. Odszkodowanie za grunt i drzewostan leśny ustalono na kwotę 82 899,25 zł. Natomiast żwir, który znajdował się poza granicami gruntu objętego wywłaszczeniem został bezprawnie zajęty i eksploatowany przez działające wówczas Przedsiębiorstwo [...]. Kolegium zaznaczyło, że roszczenia w tym zakresie należało kierować do ww. przedsiębiorstwa. W konsekwencji ustalenia, że sprawa odszkodowania była przedmiotem rozpoznania i została ostatecznie zakończona, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 1996 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W tak ustalonym stanie sprawy Kolegium wskazało, że sprawa ustalenia odszkodowania za drzewostan leśny i żwir została ostatecznie rozstrzygnięta a zatem organ I instancji zasadnie uznał, że niedopuszczalnym jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej, tj. tożsamej pod względem przedmiotu, podmiotu i podstawy prawnej. Złożenie wniosku w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. G. wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa polegające na braku odniesienia się przez organ do istoty sprawy, tj. kwestii wypłacenia przyznanego odszkodowania, niezasadną odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z akt wynika, że nie otrzymała żadnego odszkodowania. Zarzuciła także niezasadne powoływanie się na powagę rzeczy osądzonej, gdy właściwym do wypłaty odszkodowania jest Starosta a poprzednie postępowanie prowadzone było przez organ niewłaściwy i umorzone na skutek nieprzedłożenia przez skarżącą dokumentów. W jej ocenie nie zostało one zakończone merytoryczną decyzją wydaną przez organ właściwy rzeczowo. S. G. podkreśliła, że nie kwestionuje ustalenia odszkodowania a jej żądanie dotyczy jego wypłaty. Wyjaśniła, że wniosek dotyczył wypłacenia przyznanych pieniędzy, których nie odebrała, mimo wysłania "przez organ wywłaszczający w drodze przelewu pocztowego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Podało dodatkowo, że kwestia wypłaty odszkodowania przyznanego ostateczną decyzją administracyjną wiąże się z kwestią wykonalności decyzji a w konsekwencji nie podlega rozpoznaniu w trybie jurysdykcyjnego procesu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (tu postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu postanowienia) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w omówionym zakresie, czyli określonym przepisami ustaw wyżej powołanych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu, postanowienie to dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., a to uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. ([...]), którym po rozpoznaniu wniosku S. G. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w C., oznaczoną jako działka nr 1402/1. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Z mocy art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m. in. przepisy art. 156 – 159 K.p.a. Trzeba też podkreślić, że przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ więc z urzędu – jak wcześniej wyjaśniono - musi przestrzegać swojej właściwości. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Właściwość rzeczowa wynika z przepisów materialnoprawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Zatem, jak słusznie podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2455/07, LEX 479295, bez względu na trafność rozstrzygnięcia, jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja (tu postanowienie) jest nieważna. Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela to stanowisko, a które jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 6.10.1995 r., II SA/Lu 2409/94, publ. ONSA 1996/4/161; z dnia 12.07.1994 r., II SA 781/93, publ. OSP 1995/1/25; z dnia 26.09.2013 r., III SA/Gd 510/13, publ. baza orzeczeń www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie niesporne jest, że pismem z dnia [...] września 2012 r. S. G. zwróciła się o wypłatę odszkodowania, przyznanego jej na mocy decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...] która orzeczono o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości nr 1402/1 i o odszkodowaniu za tę nieruchomość. Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że sprawa o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod żwirownię "[...]" była już przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] maja 1996 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1996 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr 1402/1 położoną w C. Skoro wniosek o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości był już przedmiotem postępowania administracyjnego, zatem zachodzi jedna z przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Postanowienie Starosty zawierało również w swej treści pouczenie o dopuszczalności wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Starosty, w terminie 14 dni licząc od dnia jego otrzymania. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwana dalej "u.g.n.")Art. 142. 1. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Również w art. 129 ust. 1 i 5 tej ustawy wskazano, że o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei art. 9a u.g.n. stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Podkreślić zatem należy, że art. 9a u.g.n. to przepis szczególny wobec zasad ustalonych w art. 17 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Taką właśnie "ustawą szczególną" a właściwie przepisem jest powołany wyżej art. 9a u.g.n. Przepis ten przesądził bowiem, że organem wyższego stopnia przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami w stosunku do wszystkich decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w dziedzinie gospodarki nieruchomościami, jest wojewoda. Umocowanie wojewody jako organu wyższego stopnia oznacza jego umocowanie zarówno do rozpatrywania odwołań – i odpowiednio zażaleń – ale także i sprawowanie przewidzianego prawem nadzoru nad realizacją przez organy samorządowe zadań z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu, w którym wojewoda jest organem wyższego stopnia, jest on obowiązany rozstrzygać wszelkie kwestie proceduralne występujące w toku tego postępowania (por. postanowienie NSA z 16.05.2001 r., sygn. I SA 256/01, Lex nr 54448, wyrok WSA w Poznaniu z 28.08.2008 r., sygn. akt III SA/Po 225/08, publ.: baza orzeczeń CBOIS). W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] orzekał na skutek wniosku S. G. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zatem, zgodnie z wyżej powołanymi przepisami, Starosta wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji organem właściwym do badania zasadności rozstrzygnięcia Starosty – zgodnie z art. 9a u.g.n. – winien być Wojewoda. Tymczasem wobec, niewłaściwego pouczenia wnioskodawczyni, zażalenie na postanowienie Starosty, rozpoznane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – a zatem przez organ niewłaściwy. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. To zaś powoduje, że dotknięte jest ono wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a. naruszenie przepisów o właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji (tu postanowienia), powoduje nieważność rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa ponadto, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia SKO naruszyło prawo w zakresie wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydając go z rażącym naruszeniem prawa. Stan prawny był niewątpliwy. Wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu sprawę w trybie odwoławczym rozpoznał organ niewłaściwy. To zaś powoduje konieczność usunięcia z obrotu prawnego, zaskarżonego postanowienia. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.