II SA/Rz 642/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta Jasło na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 kwietnia 2017 r.nr P-II.4131.2.36.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowo – księgowej dla niektórych jednostek oświatowych I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Miasta Jasło kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 lutego 2017 r. Rada Miasta Jasła podjęła uchwałę nr XLI/421/2017 z 27 lutego 2017 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej dla niektórych jednostek oświatowych Miasta Jasła. Po przekazaniu tej uchwały Wojewoda Podkarpacki, w dniu 16 marca 2017 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr P.II 4131.2.36.2017 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.s.g.), w związku z § 2 ust. 1 i § 3 ramowego statutu publicznego przedszkola stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 21 maja 2001 r.") stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały z 27 lutego 2017 r. W uzasadnieniu podkreślono, że w § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że jednostką zapewniającą obsługę finansowo-księgową, dla wymienionych w ust. 2 jednostek organizacyjnych oświaty jakimi są przedszkola szkoła i zespół szkół, jest Zespół Szkół Miejskich Nr 5 w Jaśle. Natomiast w § 3 wskazano, że w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. tworzy się wspólną obsługę finansowo-księgową także dla Przedszkola Miejskiego nr 9 i obsługę tę będzie prowadzić Zespół Szkół Miejskich nr 3 w Jaśle. Organ nadzoru uznał, że ww. zapisy w sposób istotny naruszają przepisy prawa. Wskazał, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W § 2 ust. 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia, wyraźnie wskazano, że statut określa cele i zadania przedszkola wynikające z przepisów prawa. Żaden przepis prawa nie wskazuje, że zadaniem przedszkola jest prowadzenie obsługi finansowo-księgowej dla innych jednostek organizacyjnych. Takie zadania w obecnie obowiązującym stanie prawnym należą do centrów usług wspólnych lub są realizowane w urzędach gmin a do końca 2016 r. realizowane były przez zespoły ekonomiczno-administracyjnej obsługi szkół. Wojewoda wskazał, że skoro organ uprawniony do określenia w rozporządzeniu zakresu treści statutu wskazuje, że statut ma określać cele i zadania przedszkola wynikające z przepisów prawa to organ stanowiący realizujący swoje uprawnienia z art. 10a pkt 1, art. 10b ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h u.s.g. nie może wkraczać w kompetencje ministra i rozszerzać katalogu celów i zadań placówki oświatowej. Organ wyjaśnił, że celem placówki oświatowej są nadrzędne, fundamentalne wartości, dla których urzeczywistnienia instytucja takiej placówki jest ustanowiona. Natomiast przez zadania należy rozumieć operacyjne cele szczegółowe czy też formy realizacji celu placówki. Realizacja wspólnej obsługi finansowo- księgowej przedszkoli nie mieści się w celach jej powołania do istnienia ani nie jest jej zadaniem. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że skoro postanowienia przedmiotowej uchwały nie mieszczą się w zakresie działania przedszkola to uchwała ta została podjęta z naruszeniem postanowień przepisów dotyczących statutów przedszkoli. Organ nadzoru wskazał, że wszelkie odstępstwa, od zakreślonego katalogiem sformułowanym w przepisie wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, treści uchwały przesądzają o naruszeniu przepisu prawa, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności, co stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje organ nadzoru do wyeliminowania wadliwego aktu z obrotu prawnego. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia w uchwale zapisów regulujących inne kwestie niż objęte przedmiotem regulacji ustawowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Miasto Jasło – reprezentowane przez Burmistrza Miasta Jasło wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody Podkarpackiego kosztami postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: - błędnej wykładni art. 10a pkt 1 i art. 10b ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała narusza wskazane w tych przepisach upoważnienie ustawowe rozszerzając katalog zadań i celów placówki oświatowej, traktując je jako istotne naruszenie prawa; - błędne przyjęcie, że postanowienia uchwały w sposób istotny naruszają § 2 ust. 1 rozporządzenia z 21 maja 2001 r., w sytuacji gdy uchwała wskazuje jako jednostki obsługujące zespoły szkół, a nie przedszkola; - naruszeniu art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047) w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty i § 19 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 21 maja 2001 r., poprzez ich pominięcie i uznanie, że Rada Miejska Jasła tworząc wspólną obsługę finansowo-księgową działa bez wyraźnej podstawy prawnej bądź z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania – powołując się przy tym na orzecznictwo dotyczące ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie; - naruszeniu art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty podnosząc, że wbrew stanowisku Wojewody, uchwała wskazuje jako jednostki obsługujące zespoły szkół a nie przedszkola. Nadto katalog celów i zadań przedszkola wskazany w Załączniku nr 1 do rozporządzenia z 21 maja 2001 r. ma charakter otwarty na co wskazuje użyty tam zwrot "w szczególności". Ramowy statut przedszkola na który powołuje się Wojewoda nie jest ramowym statutem Zespołu szkół, który został wskazany jako jednostka obsługująca. Nadto ramowy statut nie zabrania obsługi finansowej innych jednostek – odsyłając w § 17 do odrębnych przepisów (zdaniem strony skarżącej są to przepisy u.s.g. i ustawy o rachunkowości). Powyższe w połączeniu z otwartym katalogiem celów i zadań pozwala na powierzenie Zespołowi szkół obsługi finansowo-księgowej. Strona skarżąca podkreśliła, że Zespół jest jednostką organizacyjną gminy a art. 10a i art. 10b u.s.g. daje radzie gminy możliwość zlecenia wspólnej obsługi urzędowi gminy, względnie innej jednostce organizacyjnej (którą jest Zespół Szkół). Istnieje zatem możliwość powierzenia wspólnej obsługi niektórych jednostek oświatowych zespołom szkół (co uczyniono w uchwale nr XLI/421/2017). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że przekazanie wspólnej obsługi jednostce, która będzie jednocześnie jednostką obsługującą i obsługiwaną (inne kompetencje i odpowiedzialność kierowników tych jednostek), a także odmienne cele i zakres jednostki obsługi finansowej (zespołu szkół) oraz szkoły (zespołu szkół) narusza art. 10a i art. 10b u.s.g. i art. 60 i 62 ustawy o systemie oświaty. Natomiast naruszenie ustawy o rachunkowości jest tego konsekwencją, bowiem gmina nie zapewniła obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej w zakresie wykonywania czynności o których mowa w ustawie o rachunkowości oraz obsługi organizacyjnej szkół zgodnie z zapisami art. 10a-10c ust. 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwana dalej "P.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Jasła w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej dla niektórych jednostek oświatowych Miasta Jasła. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 3 u.s.g. "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego", z kolei ust. 5 cyt. przepisu stanowi, że "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Organ nadzoru w uzasadnieniu winien wykazać zatem naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W judykaturze podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy, co oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej (tak NSA w wyroku z 20.04.1999 r., II SA/Wr 606/98, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych, nr 3/1999, poz. 86). W ocenie Sądu zaskarżone przez Burmistrza Miasta Jasło rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia powyższych wymogów, czym narusza art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 (Lex nr 2036630), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Organ nadzoru przyjął, że objęta kontrolą nadzorczą uchwała narusza w sposób istotny art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943) i wydane na podstawie zawartej w nim delegacji ustawowej § 2 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w stosunku do szkół i placówek artystycznych - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określi, w drodze rozporządzenia, ramowe statuty szkół i placówek publicznych, uwzględniając w szczególności ogólne zasady organizacji szkoły lub placówki, a także zakresy spraw, które powinny być ustalone w statucie szkoły lub placówki. Taki rozporządzenie zostało wydane w dniu 21 maja 2001 r. i jest nim cytowane wyżej rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Organ nadzoru wskazał, że § 2 ust. 1 załącznika Nr 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiący załącznik do rozporządzenia stanowi, że statut przedszkola określa cele i zadania wynikające z przepisów prawa. Jak wyjaśnił organ żaden przepis prawa nie wskazuje, że zadaniem przedszkola jest prowadzenie obsługi finansowo-księgowej dla innych jednostek organizacyjnych. Zdaniem Wojewody zapisy uchwały rozszerzają katalog celów i zadań placówki oświatowej, nie mieszczą się w zakresie działania przedszkola a zatem uchwała podjęta została z naruszeniem postanowień przepisów dotyczących statutów przedszkoli. Wskazać jednak przyjdzie, co wynika z treści uchwały, że Rada Miejska w Jaśle, w oparciu o art. 10a pkt 1, art. 10b ust. 1, 2, 4 i 5, art. 10c ust. 2 i art. 10d u.s.g., uchwałą nr XLI/421/2017 z dnia 27 lutego 2017 r. powierzyła Zespołowi Szkół Miejskich nr 5 w Jaśle przy ul. Sobniowskiej 58 (jednostka obsługująca) obsługę finansowo-księgową niektórych jednostek oświatowych – wymienionych w § 2 ust. 2 pkt 1-8 uchwały – zaliczanych do sektora finansów publicznych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Jasło (jednostki obsługiwane). Nadto w § 3 uchwały wskazała jednostkę obsługującą tj. Zespół Szkół Miejskich Nr 3 w Jaśle dla Przedszkola Miejskiego Nr 9 w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Słusznie zarzuca strona skarżąca dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 10a pkt 1 i art. 10b ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała narusza wskazane w tych przepisach upoważnienie ustawowe rozszerzając katalog zadań i celów placówki oświatowej, oraz błędne przyjęcie, że postanowienia uchwały w sposób istotny naruszają § 2 ust. 1 rozporządzenia z 21 maja 2001 r., w sytuacji gdy uchwała wskazuje jako jednostki obsługujące zespoły szkół, a nie przedszkola. Sąd podziela stanowisko skarżącej, bowiem z treści uchwały jednoznacznie wynika, że wspólną obsługę finansowo-księgową niektórych jednostek oświatowych Miasta Jasła powierzono Zespołowi Szkół nie zaś przedszkolu. Podstawę prawną uchwały stanowił m. in. art. 10a u.s.g. Jak słusznie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, poczynając od 1 stycznia 2016 r. - na mocy art. 10a u.s.g. dodanego przez nowelizację z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. poz. 1045) - gminy mogą zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, gminnym instytucjom kultury oraz innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Wspólną obsługę dla obsługiwanych jednostek mogą prowadzić: urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albom jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego (zwane "jednostkami obsługującymi"). Rada gminy w odniesieniu do obsługiwanych własnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych określa, w drodze uchwały, w szczególności jednostki obsługujące, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Pozostałe jednostki obsługiwane mogą, na podstawie porozumień zawartych z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie. Zgodnie z przyjętymi zasadami jednostka obsługująca ma prawo żądania od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki. Natomiast jednostka obsługiwana ma prawo żądania od jednostki obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi (art. 10b u.s.g.). Zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane jednostce obsługującej w całości (art. 10c u.s.g.). Jednostka obsługująca jest uprawniona do przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostkę obsługiwaną w zakresie i celu niezbędnych do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki, zgodnie z art. 10d u.s.g. (dotyczy to np. sporządzania list płac czy rocznych informacji o dochodach uzyskanych przez pracowników, przekazywanych do urzędów skarbowych). To te cytowane powyżej przepisy stanowiły podstawę do zapewnienia wspólnej obsługi finansowo-księgowej niektórych jednostek oświatowych Miasta Jasła, powierzając ją Zespołom Szkół (a nie przedszkolu – jak wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda). Powyższe nie wynika natomiast – jak wskazał to Wojewoda – z ramowego statutu określającego cele i zadania przedszkola. Zauważyć należy, że na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, w celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7 (m. in. zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;), organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3. W przekonaniu Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa, czym narusza art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Kontrolowany zaś akt nadzoru wydany został bez dokonania poprawnej interpretacji przepisów wskazanych w nim jako naruszone a zatem akt ten nie może zostać uznany za odpowiadający zasadzie legalizmu. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 148 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach sądowych uwzględniających wyłącznie koszty zastępstwa procesowego – na podstawie art. 200 P.p.s.a.