II SA/Rz 644/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat E. S. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi J. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) z [...] lutego 2014 r. nr [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta decyzją z [...] września 2008 r. nr [...], orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu H. J. zmiany powierzchni działki nr 458 zgodnie z operatem pomiarowym włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 lipca 2008 r. pod nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. J. P. i Ł. P. w pismach z 24 czerwca i 24 lipca 2013 r. sprecyzowali swoje żądania podając, że domagają się wznowienia postępowania w spawie zakończonej ww. decyzją Starosty z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu podali, że zgodnie z przepisami są stronami w sprawie, gdyż posiadają interes prawny, a pominięcie ich w całej sprawie jest rażącym naruszeniem prawa i przepisów postępowania. Po rozpatrzeniu tego wniosku postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...], Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że działki J. P. i Ł. P. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie dawnej działki nr 458 położonej we wsi H., dlatego ww. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] września 2008 r. Starosta powołał się na stanowisko WSA w Warszawie z 12 czerwca 2012 r., sygn. I SA/Wa 359/12, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacja, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony, prowadzić musi do wydania postanowienia o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. Nadto organ przytoczył stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z 9 września 2012 r., sygn. IV SA/Po 332/12, że z treści art. 61a §1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Jeżeli jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zażalenie na to postanowienie wnieśli J. P. i Ł. P. - nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. WINGiK, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków mają tylko podmioty będące właścicielem lub władającym działką ewidencyjną, której dotyczą zmiany. W przypadku gdy sprawa dotyczy wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki to stronami są również właściciele (władający) działek bezpośrednio przyległych do tej granicy. Ponieważ działki J. P. i Ł. P. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie dawnej działki nr 458 położonej we wsi H., dlatego osoby te nie posiadają legitymacji uprawniającej ich do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 2008 r. J. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na postanowienie WINGiK z [...] lutego 2014 r. wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie do przeprowadzenia przez organ stopnia wyższego, m.in., z uwagi na art. 150 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że dawana działka nr 458 położona była w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1086/1, a obecnie po jej przesunięciu działka nr 458 i działka z jej podziału (nr 458/1 i 458/2) wykazane są w bezpośrednim sąsiedztwie ich drogi istniejącej na gruntach prywatnych działek nr 1120/1 i 1121. Skarżący wyrazili swoje niezadowolenie, że w wyniku przeprowadzenia postępowania podziałowego działki 458 - zostali pozbawieni sąsiedztwa. Nadto podali, że doprecyzowanie ich wniosku dotyczyło zawieszenia, a nie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINGK wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 8 sierpnia 2014 r. referendarz sądowy WSA zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i odmówił ustanowienia adwokata. Po rozpatrzeniu sprzeciwu WSA postanowieniem z 15 września 2014 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił adwokata, a rozstrzygnięcie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Organy odmówiły wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...].09.2008 r., [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony osób żądających wznowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że z uwagi na fakt, iż decyzja z [...].08.2008 r. Starosty została wydana na podstawie art. 20, 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010, Nr 113, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 ze zm.) przymiot strony posiadają właściciele dz. 458 oraz właściciele (władający) działek przyległych do dz. 458. WINGiK stwierdził, że skoro działki J. P. i Ł. P. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie dawnej działki 458 poł. w H., to nie mają legitymacji uprawniającej ich do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty dnia [...].09.2008 r. Sąd nie podziela tego stanowiska. W niniejszej sprawie sporne zagadnienie prawne sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania. Wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, iż przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a więc również, czy może być stroną postępowania wznowieniowego, organ powinien rozstrzygać te wątpliwości we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma bowiem w tym przypadku charakter merytoryczny. Wskazać należy, iż w toku czynności wstępnych organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, bada także m.in. czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Co do zasady bowiem, wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez podmiot, który nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również wtedy, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzję wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle (tak NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., II OSK 324/12). W realiach niniejszej sprawy już powyższe rozważania stanowią podstawę uchylenia skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty z uwagi na naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano, niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzona w przypadku, gdy osoba wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny. W kontrolowanej sprawie żądający wznowienia uczynili zadość powyższemu obowiązkowi. Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/09 i z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09). Tymczasem organy obu instancji z naruszeniem powyższych reguł zbadały merytoryczną przesłankę wznowienia – legitymację stron na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie. Przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2013 r., I OSK 2185/11). Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiły osoby, które swój interes prawny we wznowieniu postępowania upatrują w tym, że skarżona decyzja z [...].09.2008 r. narusza ich własność przesuwając dotychczasowe granice dz. 458 na południe wgłąb ich działek ewidencyjnych 1120/1 i 1121. Sąd przyjął, że istnieją poważne wątpliwości co do tego czy dz. 458 w granicach powstałych po aktualizacji decyzją z dnia [...].09.2008 r. nie ingeruje w sferę własności J. P. i Ł. P. Wynika to wprost z treści tej decyzji, która odwołuje się do mapy uzupełniającej z wykazem zmian gruntowych w L.ks.rob. [...] K. O. Z mapy tej wynika, że faktycznie działka 458 zmienia powierzchnię z 1,10ha na 1,2288ha, a jej granice zaznaczone przerywaną linią czerwoną przesuwają się wgłąb dotychczasowych granic ewidencyjnych dz. 1121 i 1120/1. W decyzji z [...].09.2018 r. zawarty jest passus, że konfiguracja dz. 458 z działkami sąsiednimi nr 456, 462, 454, 461, 459 i 1086/1 i ich powierzchnie zostaną poprawione w postępowaniu modernizacyjnym. Oznacza to, że sam Starosta przyznał, że na skutek jego decyzji zmianie ulegną granice i powierzchnie działek sąsiednich. Z mapy wynika, że także działek 1120/1 i 1121. Powyższe przesądza o tym, że interes prawny J. P. i Ł. P. w niniejszym postępowaniu winien być zbadany merytorycznie po wszczęciu postępowania o wznowienie w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...].09.2008 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a.