II SA/Rz 649/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz orzeczenia jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] II SA/Rz 649/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi L.Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] dotycząca uznania zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Burmistrza [...] z [...] października 2017 r. nr [...] został przyznany skarżącej na dziecko Z.B. zasiłek rodzinny w wysokości 124 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. wraz z jednorazowym dodatkiem 100 zł z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we wrześniu 2018 r. Po uzyskaniu informacji, że w okresie od 22 września 2017 r. do 27 lutego 2018 r. skarżąca przebywała w USA a opiekę nad dzieckiem sprawował jego ojciec (oświadczenia skarżącej z 1 i 6 marca 2018 r.), Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 18, art. 20 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 1, art. 25, art. 26 ust. 1-4, art. 27, art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.), art. 17 ustawy z dnia 17 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - uznał za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny wypłacony na dziecko Z.B. w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. (pkt I) i jednocześnie orzekł jego zwrot w kwocie 372 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty do dnia spłaty (pkt II). W uzasadnieniu wskazał, że świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim i cudzoziemcom, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 2 i 3 u.ś.r.), a także, że w przypadku zaistnienia zmian mających wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu (art. 25 ust. 1). Posiadanie faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium RP jest jednym z warunków wymaganych do pobierania zasiłku rodzinnego. W przypadku zamieszkiwania obywatela polskiego poza UE (np. w USA) świadczenia nie przysługują ze względu na brak faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium RP oraz niesprawowanie opieki nad dzieckiem. Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy Burmistrz zauważył, że skarżąca w związku z wyjazdem do USA nie sprawowała opieki nad dzieckiem (sprawował ją ojciec), zatem pobrany w tym okresie zasiłek jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlegającym zwrotowi (organ zaznaczył, że skarżąca wróciła do Polski 27 lutego 2018 r., zatem za ten miesiąc zasiłek przysługiwał, gdyż nie jest to świadczenie dzielone). W odwołaniu od decyzji Burmistrza skarżąca wyjaśniła, że przebywała w Stanach Zjednoczonych turystycznie. Wyjechała do rodziny, a w związku z chorobą jednego z członków i potrzebą pomocy, jej pobyt przedłużył się. W tym czasie nie podejmowała żadnej pracy i nie pobierała żadnych świadczeń. Zdaniem odwołującej, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, jej miejscem zamieszkania i pobytu jest K., gdzie skoncentrowane są wszystkie sprawy życiowe, a wyjazd w celach turystycznych nie był związany z ich zmianą. Żaden przepis ustawy nie wymaga informowania organu o wyjeździe turystycznym. Również w cz. V pkt 3 wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków jest zapis: "nie dotyczy wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami RP". W tej sytuacji organ bezzasadnie uznał, że pobrany zasiłek rodzinny jest świadczeniem nienależnie pobranym. SKO wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30, art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z powołanymi przepisami u.ś.r., osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Za takie uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia rodzinnego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia rodzinnego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kolegium zaznaczyło, że odwołująca przy składaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego [...] sierpnia 2017 r. potwierdziła swym podpisem zawarte w nim pouczenie, że prawo do świadczenia przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenie rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe stanowią inaczej (część V pkt 1 wniosku). We wniosku tym zawarto także pouczenie, że w przypadku wyjazdu wnioskodawcy lub członka rodziny poza granice RP, z wyjątkiem wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami RP, wnioskodawca jest obowiązany poinformować o tym fakcie organ (część V s. 8 wniosku). Nadto w decyzji z [...] października 2017 r. o przyznaniu świadczenia odwołująca pouczona została o konieczności powiadamiania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na świadczenia. Pomimo tego nie poinformowała jednak organu o wyjeździe poza granice RP i braku zamieszkania w kraju. Zamiast tego pobrała świadczenie rodzinne, mimo że było ono nienależne od początku okresu zasiłkowego. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i wydał prawidłową decyzję, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty są niezasadne. W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L.Z. podtrzymała w całości argumentację odwołania, podkreślając, że miejscem jej zamieszkania i pobytu jest K. O wyjeździe do USA nie poinformowała, gdyż był to wyjazd w celach turystycznych, a przepisy ustawy nie wymagają informowania organu o takim wyjeździe. Organy bezzasadnie powołują się na art. 27 ust. 2 u.ś.r., który nie ma zastosowania w jej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Postępowanie w stanowiącej przedmiot rozpoznania sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z powzięciem przez Burmistrza [...] - jako organ który na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. przyznał skarżącej na córkę zasiłek rodzinny wraz z jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego - informacji, że w okresie od 22 września 2017 r. do 27 lutego 2018 r. przebywała ona w USA. Spór w sprawie sprowadza się do oceny stanowiska orzekających w sprawie organów administracji, że w związku z brakiem faktycznego zamieszkiwania w tym czasie na terytorium kraju oraz niepoinformowania organu o wyjeździe poza granice RP, pobrany przez nią za czas nieobecności zasiłek rodzinny jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. W ocenie Sądu, stanowisko to nie zasługuje na aprobatę, a zaskarżona decyzja wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji w wyniku niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego (art. 1 ust. 3, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obiegu prawnego. Zgodnie z podstawową zasadą wynikającą z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.ś.r., świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Istotna w tym zakresie kwestia zamieszkiwania na terytorium RP przez okres zasiłkowy, wobec braku w u.ś.r. definicji pojęcia "zamieszkiwania", niewątpliwie wymaga odniesienia do definicji "miejsca zamieszkania" o jakiej mowa w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), zgodnie z którym "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w niej. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2014 r. II OSK 2172/14 - LEX nr 1572719, postanowienie NSA z 11 października 2007 r. I OW 69/07 - LEX nr 399101). W kontekście miejsca zamieszkania o jakim mowa w art. 25 K.c. nie jest przy tym wykluczona tymczasowa zmiana miejsca pobytu osoby fizycznej, nie wyłączając czasowego pobytu poza granicami RP (wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2011 r. II SA/Gd 523/10 - LEX nr 752550, wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2007 r. IV SA/Gl 1509/06 - ONSAiWSA 2009/1/11), jeżeli w wyniku tego nie dochodzi do zerwania charakterystycznych dla miejsca zamieszkania (rozumianego jako centrum życiowej aktywności danej osoby) związków ekonomicznych, emocjonalnych i rodzinnych. W sposób w pełni adekwatny do okoliczności sprawy wynika to z tezy wyroku WSA w Łodzi z 16 kwietnia 2008 r. II SA/Łd 187/08 (Lex nr 527895), zgodnie z którym czasowe przebywanie poza granicami kraju nie tylko nie przesądza o zmianie miejsca zamieszkania i przeniesieniu tam centrum interesów życiowych, ale również nie wyklucza możliwości wychowywania dziecka, nawet jeśli faktyczna opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez inną osobę z kręgu najbliższej rodziny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje jednak wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd (por. m.in. wyroki: WSA w Krakowie z 12 czerwca 2018 r. III SA/Kr 193/18 - LEX nr 2505551, WSA w Warszawie z 5 czerwca 2009 r. I SA/Wa 394/09 - LEX nr 563405, WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2018 r. IV SA/Wr 636/17 - LEX nr 2428441), że określenia "zamieszkiwania" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej którym posługuje się art. 1 ust. 3 u.ś.r. nie należy wprost utożsamiać z "miejscem zamieszkania" o jakim mowa w art. 25 K.c. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., świadczenia rodzinne (pod określonymi w tym przepisie warunkami) przysługują także cudzoziemcom, jeżeli zamieszkują na terytorium RP z członkami rodzin. Skoro są oni objęci zakresem podmiotowym ustawy i wprowadzony został wobec nich jednakowy wymóg spełnienia przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP, to ustawodawca nie mógł posłużyć się w stosunku do nich (wynikającą z definicji miejsca zamieszkania) przesłanką "przebywania z zamiarem stałego pobytu", gdyż cudzoziemcy w wielu przypadkach zamieszkują na terytorium RP bez zamiaru stałego pobytu wyrażającego się w ścisłych związkach natury osobistej i majątkowej. W tej sytuacji należy uznać, że zakres znaczeniowy pojęcia "zamieszkiwania" na terytorium RP na gruncie u.ś.r. jest szerszy od definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w K.c. i można o nim mówić wówczas, gdy określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, w którym koncentruje się jej centrum życiowe. Co istotne, także zamieszkiwanie nie musi mieć charakteru ciągłego i nie wyklucza np. czasowego pobytu poza granicami RP. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (por. postanowienia NSA: z 28 czerwca 2012 r. I OW 82/12 - LEX nr 1334606, z 13 maja 2011 r. I OW 11/11 - LEX nr 1081105 i z 16 marca 2011 r. I OW 194/10 - LEX nr 1079844). Niezależnie od aspektu zamiaru stałego pobytu (którego spełnianie przez skarżącą wobec wyraźnie akcentowanego stałego związku z miejscem zamieszkania w K., skoncentrowania tam ośrodka swoich interesów życiowych i wyrażonej woli przebywania nie budzi wątpliwości), w realiach konkretnych przypadków (a taki w ocenie Sądu zachodzi w rozpoznawanej sprawie), okoliczności decydujące o zamieszkiwaniu / posiadaniu miejsca zamieszkania na terytorium RP będą wzajemnie zbieżne. W stosunku do osób np. wyjeżdżających tak jak skarżąca za granicę, istotne znaczenie w tym względzie będzie miała okoliczność, czy dana osoba wyjechała na pobyt czasowy, który to zamiar należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności pozwalających na wyciągnięcie takiego wniosku. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji tak I jak i II instancji w ogóle nie dokonały analizy okoliczności związanych z jej wyjazdem i pobytem w USA od 22 września 2017 r. do 27 lutego 2018 r., wywodząc z tego jako argument przemawiający za uznaniem pobranego zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależne i zobowiązaniem do jego zwrotu brak w tym okresie faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium RP. Wskazuje to wprost na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie normy prawa materialnego art. 1 ust. 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, który to przepis jako warunek przysługiwania świadczeń rodzinnych przewiduje "zamieszkiwanie na terytorium RP", co jak już wskazano wyżej - pod warunkiem zachowania obiektywnych związków pozwalających kwalifikować je za centrum życiowe danej osoby - nie wyklucza jej czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania. W konsekwencji naruszenia art. 1 ust. 3 u.ś.r., wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uchybiało art. 30 ust. 1 tej ustawy (zgodnie z którym osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu) oraz ust. 2 pkt 1 tego artykułu (wg którego za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania). Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga, że organy wywodząc brak "faktycznego" zamieszkiwania skarżącej w kraju we wskazanym okresie, w żaden sposób nie zakwestionowały i nie podważyły posiadania przez nią centrum życiowego na terenie Polski, koncentrując się wyłącznie na aspekcie czasowego pobytu za granicą, co nie jest tożsame ze zmianą miejsca zamieszkania. Nie odniosły się tym samym do jej oświadczeń z [...] i [...] marca 2018 r., w których swoją obecność w USA określiła jako przebywanie a nie zamieszkiwanie (w znaczeniu koncentracji tam wszelkich aspektów swej życiowej aktywności). Całkowicie pominięty został przez organy wskazany w tych oświadczeniach turystyczny charakter tego wyjazdu, który z definicji ma charakter czasowy (chociażby nie został z góry precyzyjnie określony) oraz cel tego wyjazdu w postaci pobytu u rodziny. Zupełnie niezrozumiałe jawią się przy tym twierdzenia, że w trakcie okresu pobierania świadczenia rodzinnego zaistniały okoliczności o których skarżąca powinna bezwzględnie poinformować organ zasiłkowy, tj. o wyjeździe poza granice RP i braku zamieszkania w kraju. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium samo zwróciło bowiem jednocześnie uwagę, że potwierdzone podpisem skarżącej pouczenie zawarte we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie rodzinne o wyjeździe wnioskodawcy lub członka jego rodziny poza granice RP nie dotyczy wyjazdu lub pobytu turystycznego. W związku z powyższym, za zbyt daleko idące i nie poparte żadnymi ustaleniami Sąd uznał również oparte na art. 27 ust. 2 u.ś.r. wskazanie organów, że wskutek wyjazdu skarżącej, dziecko na które został przyznany jej zasiłek rodzinny, nie pozostawało we wskazanym okresie we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, wobec czego uprawnienie do tego zasiłku nie przysługiwało skarżącej, a ewentualnie prawo do jego pobierania mogło być przyznane sprawującemu nad nim faktyczną opiekę ojcu. W tym zakresie należy zauważyć, że kwestia prowadzenia przez skarżącą - mimo jej czasowej nieobecności - wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dziecka (biorąc m.in. pod uwagę ten sam adres zamieszkania w RP) nie została w żaden sposób przez organy podważona, co dotyczy również podniesionej przez skarżącą okoliczności przekazywania mu wypłacanych jej w okresie wyjazdu zasiłków rodzinnych (oraz objętego odrębną sprawą świadczenia wychowawczego), jako wpisującej się w realizację celu przypisanego zasiłkowi rodzinnemu w art. 4 ust. 1 u.ś.r., tj. częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka. Reasumując, w świetle poczynionych wywodów Sąd stwierdził, że organy administracji rozpatrując sprawę dokonały niewłaściwej oceny jej stanu faktycznego, błędnie uznając wypłacony skarżącej za okres 1 listopada 2017 - 31 stycznia 2018 r. zasiłek rodzinny za świadczenie nienależnie pobrane i w konsekwencji bezzasadnie orzekając o obowiązku jego zwrotu. Z opisanych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań odnoszących się przede wszystkim do prawidłowości zastosowania w realiach sprawy normy art. 1 ust. 3 u.ś.r.