II SA/Rz 650/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane oraz orzeczenia jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [....] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] II SA/Rz 650/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi L. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] dotycząca uznania świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Burmistrza [...] z [...] października 2017 r. nr [...] zostało przyznane skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko Z. B. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. Po uzyskaniu informacji, że w okresie od [...] września 2017 r. do [...] lutego 2018 r. skarżąca przebywała w USA a opiekę nad dzieckiem sprawował jego ojciec (oświadczenie skarżącej z [...] i [...] marca 2018 r.), Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2, art. 4, art. 5, art. 7, art. 10, art. 13 ust. 1, art. 18, art. 20, art. 22, art. 23, art. 25, art. 27 ust. 1, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., dalej: u.p.p.w.dz.), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) - uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze wypłacone na dziecko Z. B. w okresie od [...] października 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. (pkt I) i jednocześnie orzekł jego zwrot w kwocie 2000 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty do dnia spłaty (pkt II). W uzasadnieniu wskazał, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim i cudzoziemcom, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 2 i 3 u.p.p.w.dz.), a także że w przypadku zaistnienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu (art. 20 ust. 1 tej ustawy). Posiadanie faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium RP jest jednym z warunków wymaganych do pobierania świadczenia wychowawczego. W przypadku zamieszkiwania obywatela polskiego poza UE (np. w USA) świadczenie nie przysługuje ze względu na brak faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium RP oraz niesprawowanie opieki nad dzieckiem. Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy Burmistrz zauważył, że skarżąca w związku z wyjazdem do USA nie sprawowała opieki nad dzieckiem (sprawował ją ojciec), zatem pobrane w tym okresie świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlegającym zwrotowi (organ zaznaczył, że skarżąca wyjechała [...] września 2017 r. i wróciła do Polski [...] lutego 2018 r., zatem za wrzesień 2017 r. i luty 2018 r. świadczenie przysługuje w pełnej kwocie, gdyż nie jest to świadczenie dzielone). W odwołaniu od decyzji Burmistrza skarżąca wyjaśniła, że przebywała w Stanach Zjednoczonych turystycznie. Wyjechała do rodziny, a w związku z chorobą jednego z członków i potrzebą pomocy, jej pobyt przedłużył się. W tym czasie nie podejmowała żadnej pracy i nie pobierała żadnych świadczeń. Zdaniem odwołującej, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, jej miejscem zamieszkania i pobytu jest Kolbuszowa, gdzie skoncentrowane są wszystkie sprawy życiowe, a wyjazd w celach turystycznych nie był związany z ich zmianą. Żaden przepis ustawy nie wymaga informowania organu o wyjeździe turystycznym. Również w cz. V pkt 3 wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków jest zapis: "nie dotyczy wyjazdu lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami RP". W tej sytuacji organ bezzasadnie uznał, że pobrane świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym. Odwołująca wskazała ponadto, że jej partner (ojciec córki) który jest w składzie rodziny, otrzymał przekazem pocztowym świadczenie wychowawcze i rodzinne na córkę, które to środki przekazywane były w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb dziecka (jako potwierdzenie odwołująca dołączyła kserokopię druków przelewów wysyłanych przez jej córkę K. Z.). SKO wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 25, art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.p.p.w.dz. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z powołanymi przepisami u.p.p.w.dz., osoba która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze jest obowiązana do jego zwrotu. Za takie uważa się m. in. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Kolegium zaznaczyło, że odwołująca przy składaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego [...] sierpnia 2017 r. potwierdziła swym podpisem zawarte w nim pouczenie, że prawo do świadczenia przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres, w którym mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe stanowią inaczej (część II, pkt 1 wniosku). We wniosku tym zawarto także pouczenie, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia (część II, s. 6 wniosku). Nadto w decyzji z [...] października 2017 r. o przyznaniu świadczenia pouczona została o konieczności powiadamiania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na świadczenia. Pomimo tego nie poinformowała jednak organu o wyjeździe poza granice RP i braku zamieszkania w kraju. Zamiast tego pobrała świadczenie wychowawcze, mimo że było ono nienależne od początku okresu na jaki zostało przyznane. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i wydał prawidłową decyzję, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty są niezasadne. W skardze na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie L. Z. podtrzymała w całości argumentację odwołania, podkreślając, że miejscem jej zamieszkania i pobytu jest K. Wyjaśniła, że jej partner i ojciec córki który jest w składzie rodziny, otrzymał świadczenie wychowawcze oraz świadczenie rodzinne przekazem pocztowym. Przekazane one zostały w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb dziecka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Postępowanie w stanowiącej przedmiot rozpoznania sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z powzięciem przez Burmistrza [...] - jako organ który na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. przyznał skarżącej na córkę świadczenie wychowawcze - informacji, że w okresie od [...] września 2017 r. do [...] lutego 2018 r. przebywała ona w USA. Spór w sprawie sprowadza się do oceny stanowiska orzekających w sprawie organów administracji, że w związku z brakiem faktycznego zamieszkiwania w tym czasie na terytorium kraju oraz niepoinformowania organu o wyjeździe poza granice RP, pobrane przez nią za czas nieobecności świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. W ocenie Sądu, stanowisko to nie zasługuje na aprobatę, a zaskarżona decyzja wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji w wyniku niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego (art. 1 ust. 3, art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.dz.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obiegu prawnego. Zgodnie z podstawową zasadą wynikającą z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.p.p.w.dz., prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze. Istotna w tym zakresie kwestia zamieszkiwania na terytorium RP przez okres zasiłkowy, wobec braku w u.p.p.w.dz. definicji pojęcia "zamieszkiwania", niewątpliwie wymaga odniesienia do definicji "miejsca zamieszkania" o jakiej mowa w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), zgodnie z którym "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w niej. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2014 r. II OSK 2172/14 - LEX nr 1572719, postanowienie NSA z 11 października 2007 r. I OW 69/07 - LEX nr 399101). W kontekście miejsca zamieszkania o jakim mowa w art. 25 K.c. nie jest przy tym wykluczona tymczasowa zmiana miejsca pobytu osoby fizycznej, nie wyłączając czasowego pobytu poza granicami RP (wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2011 r. II SA/Gd 523/10 - LEX nr 752550, wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2007 r. IV SA/Gl 1509/06 - ONSAiWSA 2009/1/11), jeżeli w wyniku tego nie dochodzi do zerwania charakterystycznych dla miejsca zamieszkania (rozumianego jako centrum życiowej aktywności danej osoby) związków ekonomicznych, emocjonalnych i rodzinnych. W sposób w pełni adekwatny do okoliczności sprawy wynika to z tezy wyroku WSA w Łodzi z 16 kwietnia 2008 r. II SA/Łd 187/08 (Lex nr 527895), zgodnie z którym czasowe przebywanie poza granicami kraju nie tylko nie przesądza o zmianie miejsca zamieszkania i przeniesieniu tam centrum interesów życiowych, ale również nie wyklucza możliwości wychowywania dziecka, nawet jeśli faktyczna opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez inną osobę z kręgu najbliższej rodziny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje jednak pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie analogicznych regulacji zawartych w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (por. m.in. wyroki: WSA w Krakowie z 12 czerwca 2018 r. III SA/Kr 193/18 - LEX nr 2505551, WSA w Warszawie z 5 czerwca 2009 r. I SA/Wa 394/09 - LEX nr 563405, WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2018 r. IV SA/Wr 636/17 - LEX nr 2428441), że określenia "zamieszkiwania" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej którym posługuje się art. 1 ust. 3 u.ś.r. /na gruncie u.p.p.w.dz. odpowiada mu również art. 1 ust. 3/ nie należy wprost utożsamiać z "miejscem zamieszkania" o jakim mowa w art. 25 K.c. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. /jego odpowiednikiem jest art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.dz./, świadczenia rodzinne pod określonymi w tym przepisie warunkami /a więc również świadczenie wychowawcze/ przysługują także cudzoziemcom, jeżeli zamieszkują na terytorium RP z członkami rodzin. Skoro są oni objęci zakresem podmiotowym wskazanych ustaw i wprowadzony został wobec nich jednakowy wymóg spełnienia przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP, to ustawodawca nie mógł posłużyć się w stosunku do nich (wynikającą z definicji miejsca zamieszkania) przesłanką "przebywania z zamiarem stałego pobytu", gdyż cudzoziemcy w wielu przypadkach zamieszkują na terytorium RP bez zamiaru stałego pobytu wyrażającego się w ścisłych związkach natury osobistej i majątkowej. W tej sytuacji należy uznać, że zakres znaczeniowy pojęcia "zamieszkiwania" na terytorium RP tak na gruncie u.ś.r. jak i u.p.p.w.dz. jest szerszy od definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w K.c. i można o nim mówić wówczas, gdy określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, w którym koncentruje się jej centrum życiowe. Co istotne, także zamieszkiwanie nie musi mieć charakteru ciągłego i nie wyklucza np. czasowego pobytu poza granicami RP. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (por. postanowienia NSA: z 28 czerwca 2012 r. I OW 82/12 - LEX nr 1334606, z 13 maja 2011 r. I OW 11/11 - LEX nr 1081105 i z 16 marca 2011 r. I OW 194/10 - LEX nr 1079844). Niezależnie od aspektu zamiaru stałego pobytu (którego spełnianie przez skarżącą wobec wyraźnie akcentowanego stałego związku z miejscem zamieszkania w K., skoncentrowania tam ośrodka swoich interesów życiowych i wyrażonej woli przebywania nie budzi wątpliwości), w realiach konkretnych przypadków (a taki w ocenie Sądu zachodzi w rozpoznawanej sprawie), okoliczności decydujące o zamieszkiwaniu / posiadaniu miejsca zamieszkania na terytorium RP będą wzajemnie zbieżne. W stosunku do osób np. wyjeżdżających tak jak skarżąca za granicę, istotne znaczenie w tym względzie będzie miała okoliczność, czy dana osoba wyjechała na pobyt czasowy, który to zamiar należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności pozwalających na wyciągnięcie takiego wniosku. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji tak I jak i II instancji w ogóle nie dokonały analizy okoliczności związanych z jej wyjazdem i pobytem w USA od [...] września 2017 r. do [...] lutego 2018 r., wywodząc z tego jako argument przemawiający za uznaniem pobranego świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależne i zobowiązaniem do jego zwrotu brak w tym okresie faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium RP. Wskazuje to wprost na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie normy prawa materialnego art. 1 ust. 3 u.p.p.w.dz. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, który to przepis jako warunek przysługiwania świadczenia wychowawczego przewiduje "zamieszkiwanie na terytorium RP", co jak już wskazano wyżej - pod warunkiem zachowania obiektywnych związków pozwalających kwalifikować je za centrum życiowe danej osoby - nie wyklucza jej czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania. W konsekwencji naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.p.w.dz., wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uchybiało art. 25 ust. 1 tej ustawy (zgodnie z którym osoba która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze jest obowiązana do jego zwrotu) oraz ust. 2 pkt 1 tego artykułu (wg którego za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania). Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga, że organy wywodząc brak "faktycznego" zamieszkiwania skarżącej w kraju we wskazanym okresie, w żaden sposób nie zakwestionowały i nie podważyły posiadania przez nią centrum życiowego na terenie Polski, koncentrując się wyłącznie na aspekcie czasowego pobytu za granicą, co nie jest tożsame ze zmianą miejsca zamieszkania. Nie odniosły się tym samym do jej oświadczeń z [...] i [...] marca 2018 r., w których swoją obecność w USA określiła jako przebywanie a nie zamieszkiwanie (w znaczeniu koncentracji tam wszelkich aspektów swej życiowej aktywności). Całkowicie pominięty został przez organy wskazany w tych oświadczeniach turystyczny charakter tego wyjazdu, który z definicji ma charakter czasowy (chociażby nie został z góry precyzyjnie określony) oraz cel tego wyjazdu w postaci pobytu u rodziny. Zupełnie niezrozumiałe jawią się przy tym twierdzenia, że w trakcie okresu pobierania świadczenia wychowawczego zaistniały okoliczności o których skarżąca powinna bezwzględnie poinformować organ zasiłkowy, tj. o wyjeździe poza granice RP i braku zamieszkania w kraju. Niewątpliwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na potwierdzone podpisem skarżącej pouczenie zawarte we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (s. 6) o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu realizującego świadczenie w przypadku zaistnienia zmian mających wpływ na prawo do jego pobierania. W swej analizie pominęło jednak kluczowy dla sprawy fragment pouczenia (zawarty również na s. 6 wniosku w części II, pkt 2) odnoszący się do przebywania wnioskodawcy albo członka jego rodziny poza granicami RP z wyraźnie przypisanym odnośnikiem (1), iż nie dotyczy to m.in. wyjazdu lub pobytu turystycznego. Taki wyjazd lub pobyt poza granicami RP nie uchybia więc w żaden sposób regulacji art. 4 ust. 2 u.p.p.w.dz., zgodnie z którą świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Co istotne, skarżąca powołała się przy tym na okoliczność przekazywania ojcu dziecka (sprawującego nad nim w tym czasie opiekę) wypłacanych jej w okresie wyjazdu świadczeń wychowawczych (oraz objętych odrębną sprawą świadczeń rodzinnych), co wpisuje się w realizację celu przypisanego temu świadczeniu w art. 4 ust. 1 ustawy, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W związku z powyższym, za zbyt daleko idące i nie znajdujące merytorycznego uzasadnienia Sąd uznał zawarte w zaskarżonej decyzji wskazanie, że w związku z wyjazdem do USA zasadna była rezygnacja skarżącej z prawa do świadczenia wychowawczego i złożenie wniosku o jego ustalenie przez ojca dziecka. Reasumując, w świetle poczynionych wywodów Sąd stwierdził, że organy administracji rozpatrując sprawę dokonały niewłaściwej oceny jej stanu faktycznego, błędnie uznając wypłacone skarżącej za okres [...] października 2017 – [...] stycznia 2018 r. świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane i w konsekwencji bezzasadnie orzekając o obowiązku jego zwrotu. Z opisanych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań odnoszących się przede wszystkim do prawidłowości zastosowania w realiach sprawy normy art. 1 ust. 3 u.p.p.w.dz.