II SA/Rz 659/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi B. R. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 11 września 2019 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią A. M., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Po rozpoznaniu skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1482/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] października 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r.") wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować. Przyjęcie takiego poglądu wymaga jednak poczynienia ustaleń co do takiej obiektywnej niemożności wykonywania czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej. Tych zaś, w ocenie Sądu, organy nie poczyniły. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 17, art. 24 ust. 1, 2a, 3 i 4 oraz art. 32 ust. 1d i ust. 2 u.ś.r., rozporządzenia Ministra Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - babcią A. M. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że A. M. jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Natomiast skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Do dnia 9 września 2019 r. pobierała świadczenie rodzicielskie, sprawuje opiekę nad dwójką małoletnich dzieci. Wójt stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. A. M. ma bowiem czworo dzieci i to na nich w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Wójt wskazał, że córki osoby wymagającej opieki – H. R. i K. G. mieszkają w innych miejscowościach, posiadają własne rodziny i własne problemy zdrowotne, które sprawiłyby trudności w opiece nad chorą matką. Córka J. R. co prawda mieszka w tej samej miejscowości co A. M., jednak ze względu na niskie dochody i również problemy zdrowotne nie jest w stanie sprawować opieki ani też skorzystać z odpłatnej pomocy osoby trzeciej w opiece nad matką. Natomiast syn K. M. mieszka w tym samym domu co osoba wymagająca opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przedstawił dostatecznych dowodów potwierdzających jego stan zdrowia, który uniemożliwiłby sprawowanie opieki nad chorą matką. Dodatkowo utrzymuje się z pracy dorywczej, która nie jest na tyle absorbująca, aby nie być do dyspozycji dla chorego rodzica. Jego możliwości płatnicze są niewystarczające aby skorzystać z pomocy osoby trzeciej w sprawowaniu opieki, jednak nic nie stoi na przeszkodzie aby sam mógł taką opiekę sprawować. Wójt stwierdził więc, że z uwagi na to, że istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z A. M., które mogą sprawować opiekę nad matką, w tym przypadku syn K. M., to brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej w skrócie: "k.r.o."). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Oceniając zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy SKO wskazało, że to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. A. M. posiada czworo dorosłych dzieci, których obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej obciąża w pierwszej kolejności. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania wnuczce świadczenia pielęgnacyjnego jedynie, gdyby dzieci osoby wymagającej opieki nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie bezpośredniej opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki. Zdaniem SKO, prawidłowo Wójt stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą obiektywnie okoliczności, by żadne z dzieci nie mogło wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. Dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności, nie przedstawione zostały także żadne inne dokumenty potwierdzające, aby stan ich zdrowia uniemożliwiał sprawowanie opieki. Ponadto każde z dzieci osiąga jakieś dochody, nawet jeżeli są niewielkie. SKO nie kwestionuje niskich dochodów, zamieszkiwania w znacznej odległości i schorzeń posiadanych przez dzieci, jednakże w ocenie organu takie okoliczności nie mogą automatycznie wyłączyć obowiązku alimentacyjnego dzieci względem matki. Potomstwo A. M. powinno wspólnie powziąć starania, aby zapewnić matce niezbędną opiekę. Tymczasem twierdzenia o niemożności zapewnienia opieki matce wynikają wyłącznie z subiektywnych ocen każdego z dzieci, które przedstawiły jedynie oświadczenia w tej kwestii. SKO zwróciło uwagę w szczególności na aktualną sytuację syna, która nie wyłącza możliwości opieki nad matką. Natomiast skarżąca nie przedstawia żadnych konkretnych dowodów na poparcie podnoszonych w odwołaniu okoliczności, które w jej mniemaniu stanowią o niemożności sprawowania opieki czy też dostarczania środków utrzymania przez dzieci A. M. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 17 u.ś.r. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła zakres opieki, jakiej wymaga A. M. oraz wyjaśniła, że sprawuje taką opiekę, będąc dyspozycyjna przez całą dobę. Skarżąca stwierdziła, że dzieci A. M. z uwagi na stan zdrowia, odległość miejsca zamieszkania oraz niskie dochody, nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Opieka taka może być wykonywana wyłącznie przez skarżącą, która ją faktycznie sprawuje, czego organy nie kwestionują. Zdaniem skarżącej wszystkie decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, a także przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to w związku z błędnym zawężeniem zakresu postępowania wyjaśniającego w wyniku przyjętej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, czyniąc na jego podstawie właściwe ustalenia faktyczne. Również w warstwie materialnoprawnej kwestionowana skargą decyzja nie wykazuje uchybień. Podstawa prawna decyzji, tak w ujęciu walidacyjnym - prawidłowości zastosowania przepisów – jak i w ujęciu derywacyjnym – prawidłowości wykładni stosowanych przepisów, nie budzi zastrzeżeń. Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że adresatem świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jakakolwiek osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, ale tylko taka, która mieści się w podanym wyżej katalogu. Jeśli czynności opiekuńczych nie wykonuje matka, ojciec, rodzina zastępcza, opiekun faktyczny dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.ś.r. (tj. osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka), to musi to być osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tylko osoba, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego może uzyskać rekompensatę za brak podjęcia zatrudnienia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Co do zaś definicji takiego obowiązku przepis ten wprost odsyła do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stosownie do art. 128 tej ustawy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby pochodzące jedna od drugiej tj. wstępni: rodzice, dziadkowie, pradziadkowie itd. oraz zstępni: dzieci, wnukowie, prawnukowie itd. Krewnymi w linii bocznej są natomiast osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 k.r.i.o.). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi – art. 129 § 1 KRiO. Skarżąca w sprawie niniejszej to wnuczka osoby wymagającej opieki, a zatem zstępna w stopniu drugim. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 132 KRiO skarżącej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne jedynie przy pozytywnej weryfikacji ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego wobec babci A. M., co mogłoby nastąpić wyłącznie wówczas, gdyby nie było osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie była w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania było niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, iż sytuacja taka nie zachodzi. A. M. ma czworo żyjących dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny: H. R., K. G., J. R. i K. M. Żadne z dzieci nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Z oświadczenia złożonego przez H. R. (65 lat) wynika, że jest wdową, mieszka w innej miejscowości niż matka w domu jednorodzinnym wraz córką, zięciem i wnukiem. Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. H. R. dokłada się do jego utrzymania. Uzyskuje miesięczny dochód, emeryturę w wysokości 1700 zł. miesięcznie. Ma problemy zdrowotne, korzysta kilka razy w roku z zabiegów rehabilitacyjnych. Z oświadczenia złożonego przez K. G. (61 lat) wynika, że, mieszka w innej miejscowości niż matka, w odległości ok. 400 km. Uzyskuje miesięczny dochód, emeryturę w wysokości 1200 zł. miesięcznie. Córka J. R. (68 lat) mieszka w tej samej miejscowości co A. M., posiada miesięczny dochód w wysokości 2063 zł. Odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Syn K. M. (63 lata) mieszka w tym samym domu co A. M., utrzymuje się z pracy dorywczej. W świetle tak ustalonych okoliczności, jako trafną należy ocenić konkluzję, że dzieci A. M. są obciążone wobec niej obowiązkiem alimentacyjnym. Należy zaznaczyć, że żadna z ww. osób nie wykazała, że nie jest w stanie realizować obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Sąd czwórka dzieci, z których żadne nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności i każde osiąga dochody, ma obowiązek zorganizowania opiekę nad swoją matką. Opieka ta nie musi przybrać formy czysto faktycznej, polegającej na bezpośrednim wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych, bądź czysto finansowej, sprowadzającej się do opłacania innych osób, aby taką opiekę sprawowały. Może ona mieć również charakter mieszany. Sąd nie ma wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy, w ustalonych okolicznościach, dzieci A. M. są w stanie się porozumieć i zorganizować opiekę matce we własnym zakresie. Taki spoczywa na nich obowiązek, zgodnie z powołanym przepisami KRiO. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (I OPS 5/13) przyjęto, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu należy od razu zaznaczyć, że wprawdzie art. 17 u.ś.r., który podlegał interpretacji przez NSA został następnie znowelizowany i obecnie ma trochę inne brzmienie (przewidując szerszy krąg podmiotów uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego), jednak nie uległ zmianie zapis, który uzależnia prawo do takiego świadczenia od istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem i niepełnosprawnym. Dlatego też stanowisko NSA wyrażone w tej uchwale, jak też powołane przez Sąd argumenty na jego poparcie należy uznać za wciąż aktualne. W uchwale tej NSA zwrócił uwagę, że pierwotnie świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008, Nr 6, poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych wersji prawnych przyjmowano warunek, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia, jest to, aby opiekę wykonywała osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. NSA wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyżej wyrokach nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA podniósł, że celem omawianych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wyniki wykładni gramatycznej omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zatem zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. NSA podkreślił wyraźnie, że treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że okolicznością niezbędną do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. jest przynależenie przez wnioskodawcę do grupy osób zobowiązanych alimentacyjnie względem niepełnosprawnego. Brak spełnienia powyższego warunku oznacza zaś niemożność przychylenia się do wniosku. Wobec faktu, że A. M. posiada czwórkę dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, skarżąca jako wnuczka nie może zostać zaliczona do kręgu podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.