II SA/Rz 1482/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzje i decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia [...] października 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powołująca w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.". Działając na wniosek B. R. Wójt Gminy [...], wskazaną decyzją z dnia [...] października 2019 r., odmówił wymienionej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią A. M. Organ ustalił, że osoba wymagająca opieki jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Opiekę tę sprawuje na nią wnuczka B. R., która zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Wykonuje ona takie czynności jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, wykupywanie lekarstw, sprzątanie. W ocenie organu, czynności te mogłyby być jednak wykonywane także poza godzinami pracy. A. M. mimo, że niewątpliwie wymaga pomocy, może samodzielnie funkcjonować na co dzień. Tym samym, zdaniem Wójta, zakres sprawowanej przez wnioskodawczynie opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Ponadto, zdaniem Wójta, opiekę nad A. M. mógłby zapewnić mieszkający z nią syn K. M., prowadzący gospodarstwo rolne. Organ I instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni nie spełnia także przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczącej okresu, kiedy ma powstać niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. W orzeczeniu odnoszącym się do A. M. brak jest jednoznacznego określenia takiej daty. B. R. odwołała się od tej decyzji. Zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13), stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie dotyczącym daty powstania niepełnosprawności. Zakwestionowała stwierdzenie organu, że jej babcia może samodzielnie funkcjonować, bowiem przeczy temu treść orzeczenia o niepełnosprawności. SKO, decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...]. Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do jakiejkolwiek osoby z rodziny osoby wymagającej opieki, która opieki tej się podejmie. W pierwszej bowiem kolejności zobowiązanymi do opieki są dzieci A. M. Złożone przez nich oświadczenia, że opieki nie mogą sprawować nie są dostateczną okolicznością przyjęcia takiej niemożności. Fakt pozostawania w pracy bądź otwartej możliwości jej podjęcia, czy też fakt zamieszkiwania w innej miejscowości nie pozbawia bowiem dzieci prawnej i moralnej zdolności do sprawowania opieki i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Okoliczności te są wynikiem świadomego wyboru określonej osoby. Organ podkreślił, że to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a przepis prawa. Kolegium zauważyło, że obowiązek alimentacyjny może być realizowany nie tylko poprzez osobiste starania, lecz np. również przez opłacenie osoby trzeciej, która zapewni opiekę. SKO przyznało natomiast rację składającej odwołanie, że niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania tej niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga zarzuca naruszenie art. 17 u.ś.r. B. R. podniosła, że dzieci A. M. nie są w stanie sprawować nad nią opieki. H. R. mieszka w W. w gminie [...], jest po wypadku; pobiera niską emeryturę. K. G. mieszka w K., nie pracuje i nie ma stałego dochodu; ma chorego męża, którym się opiekuje. J. R. mieszka wprawdzie w tej samej miejscowości co matka tj. w J., ale po operacjach nóg nie jest w stanie sprawować opieki osobistej, a nie stać jej na opłacenie pomocy osoby trzeciej. Z kolei K. M. prowadzi gospodarstwo rolne, z którego uzyskuje niewielkie dochody; ma problemy z kręgosłupem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Jest nim m. in. decyzja administracyjna, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Kontrolę sąd sprawuje mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). Jeśli sąd uzna, że naruszenia takie nie miały miejsca oddala skargę jako bezzasadną w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu Sąd analizował decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [....] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy ustaliły, że B. R. sprawuje opiekę nad swoją babcią, która to opieka polega na pomocy w czynnościach pielęgnacyjnych, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, kupowaniu lekarstw i pilnowaniu ich przyjmowania, sprzątaniu czy podwożeniu do lekarzy. Babcia strony – A. M. to osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, przy czym - jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - daty powstania tej niepełnosprawności nie da się ustalić. We wspólnym gospodarstwie domowym z wymienionymi osobami pozostają jeszcze rodzice skarżącej, w tym ojciec K. M. - syn A. M. W oparciu o powyższe Wójt Gminy [...] przyjął, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni dochodzonego przez nią świadczenia. Nie jest bowiem możliwe ustalenie, kiedy powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, co w myśl brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi przeszkodę w uwzględnieniu złożonego wniosku. Poza tym, organ I instancji stwierdził, że rozmiar opieki sprawowanej nad babcią nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, bowiem konieczne czynności może wykonywać poza godzinami pracy. Z kolei, SKO utrzymując w mocy decyzję Wójta nie zgodziło się z jego stanowiskiem w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdzający niekonstytucyjność tego unormowania w określonym zakresie. Dodatkowo, Kolegium podniosło, że zobowiązanymi do sprawowania opieki nad A. M. są jej dzieci: córki i syn. Złożone zaś przez nie oświadczenia o niemożności sprawowania takiej opieki nie są wystarczające do przyjęcia, że to osoba zobowiązana w dalszej kolejności, czyli skarżąca uprawniona jest do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że to przepis prawa decyduje o prawie do otrzymania określonego świadczenia. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1) opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3) a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, w odniesieniu do podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca wprowadził pewne ograniczenie stanowiąc, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., według którego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). W tym ostatnim zakresie jako słuszne należy uznać stanowisko Kolegium, że niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty jej powstania nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu należy bowiem przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), według którego, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) 5.12.2017r., I OSK 1079/17, wyrok NSA z 11.07.2017r. I OSK 1600/16]. Stanowisko powyższe słusznie zaprezentowało także Kolegium w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu, wydane w sprawie rozstrzygnięcia podlegają uchyleniu, bowiem nie zostały one poprzedzone wystarczającymi wyjaśnieniami, dlatego też należało je uznać za przedwczesne. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę podjęcia decyzji. Wynika to z unormowań K.p.a., które zobowiązują organ administracji publicznej prowadzący konkretne postępowanie do podejmowania - zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu - wszelkich czynności, które konieczne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia (art. 7 K.p.a.). Zebranie wszystkich potrzebnych dowodów obliguje organ do ich całościowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Następnie, rolą organu jest przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym winien zaś wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Należy przyznać rację Kolegium, że literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest kwestionowane w sprawie, że warunek ten nie został spełniony, bowiem niepełnosprawna A. M. ma czwórkę dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wbrew twierdzeniu SKO, nie jest to jednak dostateczny powód do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądowym zaprezentowano bowiem stanowisko, że sama tylko językowa wykładnia powyższych przepisów nie jest wystarczająca. Należy więc jeszcze mieć na względzie cel zawartych w tych przepisach regulacji, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W orzecznictwie tym zwraca się uwagę, że skoro w art. 17 ust. 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("K.r.i.o."), to nie można pominąć treści art. 132 tego aktu. Zgodnie z nim, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Mając zaś na uwadze treść tego ostatniego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji tylko osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną - art. 18 Konstytucji RP (tak np. wyroki NSA z 5.11.2015 r. I OSK 1062/14, z 13.11.2015 r. I OSK 1286/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16.10.2019 r. II SA/Po 657/19). Tym samym, wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne – nie jest w stanie opieki sprawować. Przyjęcie takiego poglądu wymaga poczynienia ustaleń co do takiej obiektywnej niemożności wykonywania czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej. Tych zaś, w ocenie Sądu, zabrakło w niniejszej sprawie. SKO stwierdzając bowiem, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony oparło się na oświadczeniach dzieci A. M., w oparciu o które podniosło, że fakt pozostawania w pracy bądź otwartej możliwości jej podjęcia czy też mieszkania w innej miejscowości niż osoba wymagająca opieki nie pozbawia dzieci takiej osoby tak prawnej, jak i moralnej zdolności do sprawowania opieki i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Zauważenia wymaga jednak, że przedmiotowe oświadczenia są bardzo lakoniczne i trudno na samej tylko ich podstawie wyciągać rzetelne wnioski co do realnej możliwości wykonywania czynności opiekuńczych względem A. M. przez jej dzieci. Trzy z nich wskazują tylko na fakt mieszkania w innej niż matka miejscowości. Jedno z nich powołuje się na zły stan zdrowia. Natomiast w jednym mowa jest o prowadzeniu działalności rolniczej. Więcej informacji w potrzebnym przedmiocie podała B. R. w złożonej skardze, w której wskazała na konkretne problemy zdrowotne dzieci A. M. i ich nienajlepszą sytuację materialną. Kwestie te będą musiały zostać wyjaśnione w ponownym postępowaniu przez Wójta, którego zadaniem będzie ustalenie stanu zdrowotnego córek i syna niepełnosprawnej A. M., jak też ich możliwości płatniczych pod kątem odpłatnego skorzystania z pomocy osoby trzeciej w sprawowaniu opieki. Gdyby zaś okazało się, że wymienione osoby z obiektywnych względów nie są w stanie zapewnić opieki matce, to Wójt winien też odnieść się do podniesionych w odwołaniu od jego decyzji z dnia [...] października 2019 r. kwestii zarzucanego przez niego braku kolizji między sprawowaną przez skarżącą opieką nad jej babcią a podjęciem przez nią zatrudnienia. Zaniechanie wyjaśnień w wyżej wymienionym zakresie spowodowało, że wydane w sprawie decyzje są przedwczesne i jako takie nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Dlatego Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.