II SA/Rz 66/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska NSA Jacek Surmacz / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. Ł. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Starosty z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy – w związku z kierowaniem pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B nr [...] wydanego dnia [...] czerwca 2016 r. przez Starostę, na okres trzech miesięcy, po otrzymaniu od Komendanta Powiatowego Policji, zawiadomienia o tym, że w dniu [...] września 2016 r. Skarżący prowadził pojazd z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Z uwagi na fakt, że skarżący w czasie kontroli drogowej nie posiadał przy sobie dokumentu prawa jazdy – organ wezwał go do zwrotu posiadanego dokumentu, informując że trzymiesięczny okres zatrzymania prawa jazdy będzie naliczony od dnia zwrotu tego dokumentu. Skarżący wniósł odwołanie domagając się uchylenia powyższej decyzji oraz umorzenia postępowania. Stwierdził że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego K 24/15, przepisy na podstawie których orzeczono o zatrzymaniu mu prawa jazdy, należy uznać za niekonstytucyjne w całości, gdyż nie przewidują one sytuacji, w których zachodziłby stan wyższej konieczności. Zarzucił ponadto organom podatkowym naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 7 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz.541 ze zm.) - zwanej dalej ustawą zmieniającą, poprzez wydanie decyzji administracyjnej o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy, w sytuacji gdy organ I instancji nie otrzymał informacji o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2012r. poz. 1137 ze zm. ) – zwanej dalej P.r.d., co zgodnie z art. 7 pkt 1 ust. 2 ustawy zmieniającej było do dnia 31 grudnia 2016 r. warunkiem sine qua non wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy. Podkreślił również, że nie wskazanie w zaskarżonej decyzji ram czasowych oznaczonych dokładną datą początkową oraz końcową zatrzymania prawa jazdy czyni decyzję niemożliwą do wykonania oraz naruszającą przepis art. 57 k.p.a. Zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zignorowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyrażonych w piśmie procesowym, argumentów dotyczących stosowania art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy powołał się na treść przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016r. poz.627 ze zm.) - zwanej dalej u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a także art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym podstawą wydania decyzji, o której mowa jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ podkreślił, że podstawą zatrzymania prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej jest ujawnienie przez uprawnionego funkcjonariusza czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazał też, że w tego rodzaju postępowaniu organ nie weryfikuje informacji zawartych w zawiadomieniu Komendanta Powiatowego Policji, ale związany jest domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym. Podkreślił również obligatoryjność decyzji wydawanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach II SA/Gl 92/16 organ wskazał, że w przypadku gdy z informacji o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wynika, że kierujący nie posiadał podczas kontroli drogowej dokumentu prawa jazdy, to wskazana informacja jest w świetle przytoczonej wyżej regulacji prawnej wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Fakt prowadzenia na drodze publicznej pojazdu bez posiadania przy sobie wymaganych dokumentów, tj. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 38 P.r.d., nie może bowiem zwalniać kierowcy z odpowiedzialności administracyjnoprawnej, chroniąc przed skutkami nieprzestrzegania obowiązujących przepisów ruchu drogowego. W ocenie organu fakt ten wpływa jedynie na sposób obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który liczony jest w tym przypadku od daty zwrotu dokumentu do właściwego organu. Organ odwoławczy uznał zatem za bezzasadny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 1 ust. 2 ustawy zmieniającej. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. organ odwoławczy wyjaśnił, że niezgodność ta została stwierdzona powołanym przez skarżącego orzeczeniem TK, jedynie w zakresie, w jakim regulacja ta nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym wówczas, gdy zachodzi stan wyższej konieczności. Jedynie w tym zakresie kwestionowane przepisy zostały uznane przez TK za niezgodne z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii braku w treści decyzji organu ram czasowych zatrzymania prawa jazdy oznaczonych dokładną datą początkową oraz końcową, organ wskazał przepis art. 102 ust. 1e u.k.p. zgodnie z którym okres, o którym mowa w ust. 1c i 1 d, oblicza się na zasadach określonych w k.p.a., przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. — data tej czynności. Gdyby w chwili wydawania decyzji, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że materialnoprawną podstawą decyzji administracyjnej może być jedynie ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, w ramach wyraźnego upoważnienia, wobec czego wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne – takie jak powołane przez skarżącego stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lipca 2016r. do Związku Powiatów Polski oraz Starosty – nie są wiążące dla organów stosujących prawo i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy, w sytuacji gdy organ I instancji nie otrzymał informacji o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust.1 pkt 1a P.r.d., a w konsekwencji naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 pkt 1 ust. 2 ustawy zmieniającej. Skarżący podkreślił, że prawo jazdy nigdy nie zostało mu zatrzymane w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d., które to zatrzymanie w jego ocenie jest przesłanką konieczną do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy. Policja przesłała jedynie zawiadomienie o przekroczeniu przez skarżącego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, które to zawiadomienie w ocenie skarżącego nie jest informacją w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, która to informacja obecnie stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o zatrzymanie dokumentu oraz do wydania decyzji w tej sprawie. Powołując się na zasadę praworządności skarżący podkreślił, że nie jest właściwe aby organ administracji państwowej czynił dowolną interpretację przepisu prawa i na jej podstawie, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu prawa, pomimo braku fizycznego zatrzymania prawa jazdy na miejscu zdarzenia, orzekał o zatrzymaniu tego dokumentu na okres 3 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty, które zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) kompetencją sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: P.p.s.a., której art. 134 § 1 wskazuje, że sąd, orzekając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze, ani też powołaną podstawą prawną. Wyjątek przewidziany w tym przepisie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z treścią art. 102 ust.1 pkt 4 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W myśl art.102 ust.1c u.k.p. starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5 u.k.p., na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 P.r.d. Zgodnie z treścią art.102 ust.1e u.k.p. okres, o którym mowa w ust. 1c i 1d, oblicza się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. tj. w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczaną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji. W myśl art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy zmieniającej w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2016r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] września 2016r. ok. godz.1515 Skarżący kierował pojazdem na obszarze zabudowanym z prędkością większą aniżeli dopuszczalna o 66 km km/h. Za czyn ten został ukarany mandatem karnym. Funkcjonariusze Policji nie zatrzymali mu jednak prawa jazdy, gdyż skarżący oświadczył, że nie ma przy sobie tego dokumentu i za brak prawa jazdy został dodatkowy ukarany mandatem. O fakcie przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym Komendant Powiatowy Policji zawiadomił niezwłocznie Starostę, który opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. W ocenie Sądu opisane powiadomienie z [...] września 2016r. stanowiło wystarczającą podstawę do wydania takiej decyzji. Fakt prowadzenia na drodze publicznej pojazdu przez skarżącego bez posiadania przy sobie prawa jazdy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 38 ust.1 P.r.d., nie może zwalniać z odpowiedzialności administracyjnoprawnej i chronić go przez skutkami nieprzestrzegania obowiązujących przepisów ruchu drogowego. W ocenie sądu wykładnia celowościowa przedstawionych wyżej przepisów przemawia za uznaniem, że w sytuacji gdy kontrolowany uczestnik ruchu drogowego, spełniający swoim zachowaniem przesłanki do zatrzymania mu dokumentu prawa jazdy na miejscu zdarzenia, udaremnia owo zatrzymanie – winień być traktowany na równi z osobą posiadającą dokument prawa jazdy i okazującą go policjantowi w czasie kontroli drogowej, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 1 P.r.d. Zasada praworządności oraz zasada równości obywateli wobec prawa sprzeciwia się bowiem różnicowaniu sytuacji prawnej obywateli z uwagi na nieznajdujące uzasadnienia ani usprawiedliwienia zachowania tychże podmiotów, pozostające w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym w przedmiotowej sprawie należy traktować skarżącego tak, jak osobę wobec której zastosowano środek w postaci fizycznego zatrzymania prawa jazdy. Zastosowanie tego środka w opisanych wyżej okolicznościach zdarzenia drogowego było nie tylko uzasadnione, ale też obligatoryjne - zostało jedynie udaremnione przez na skutek bezprawnego działania kontrolowanego. Okoliczność ta nie może stawiać go w lepszej sytuacji prawnej aniżeli osoby zachowujące się zgodnie z prawem. Wbrew wywodom skargi zasada praworządności i legalności działania organów administracji państwowej nie polega na różnicowaniu sytuacji prawnej podmiotów prawa w sposób faworyzujący osoby nieprzestrzegające obowiązujących przepisów. Uznanie za prawidłowe stanowiska skarżącego w tym zakresie wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jeśli kierowca przekracza dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym, to obowiązkiem policjanta jest zatrzymanie mu prawa jazdy za pokwitowaniem. Złożenie przez kierowcę oświadczenia o nieposiadaniu prawa jazdy – samo w sobie wypełniające znamiona wykroczenia z art. 95 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2015 poz. 1094) - nie może powodować zwolnienia kontrolowanego od administracyjnoprawnych skutków nieprawidłowego postępowania. W ocenie Sądu jest rzeczą oczywistą, że konstrukcja obowiązującego do dnia 31 grudnia 2016 r. przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. nie miała na celu – jak to zdaje się sugerować skarżący, na podstawie literalnej wykładni przedmiotowych przepisów – umożliwienia kierowcom uniknięcia sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy. Racjonalny ustawodawca, formułując powyższe przepisy, uwzględniał bowiem obowiązek każdego kierowcy wynikający z art. 38 pkt 1 P.r.d. Wykorzystywanie naruszenia tego przepisu jako argumentu w postępowaniu o zatrzymanie prawa jazdy, nie może być uznane za okoliczność uwalniającą od odpowiedzialności. Dlatego w ocenie Sądu, w tym zakresie konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej, a także odwołanie się do zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa. W tym miejscu Sąd podkreśla, że wprawdzie wykładnia literalna (językowa) przepisów jest podstawową dyrektywą wykładni prawa, ale jeśli poprzestanie na jej wynikach prowadziłoby do konieczności zaakceptowania sytuacji, że subsumpcja stanów faktycznych byłaby zróżnicowana bez usprawiedliwionych przyczyn, a więc niesprawiedliwa, naruszająca podstawowe zasady konstytucyjne, to dozwolone a wręcz konieczne jest sięgnięcie do dalszych dyrektyw interpretacyjnych. Fakt, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r., decyzję na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje na podstawie informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. ma tylko takie znaczenie, że dotyczy źródła wiedzy starosty o ujawnieniu sankcjonowanego czynu. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy może być wydana również w sytuacji, gdy przy zatrzymaniu przez policjanta kierujący nie ma przy sobie prawa jazdy. Brak prawa jazdy podczas kontroli wpływa jedynie na sposób obliczenia okresu zatrzymania prawa jazdy, który zgodnie z powołanym wyżej art. 102 ust. 1e u.k.p. biegnie w takim wypadku od daty zwrotu dokumentu do organu właściwego. W związku z powyższym Sąd uznał, że powiadomienie KPP było wystarczającą przesłanką do wydania przez organ decyzji administracyjnej, o której mowa w art.102 ust.1 pkt 4 w związku z ust.1c u.k.p. Organy administracji trafnie zatem wydały decyzję o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, zobowiązały go do zawrotu tego dokumentu oraz nadały decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności powołanych przepisów należy podkreślić, że w wyroku z dnia 11 października 2016r. K 24/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Powołując się na powyższe orzeczenie, skarżący nie wykazał żadnej nadzwyczajnej okoliczności usprawiedliwiającej ujawnione przekroczenie prędkości, sugerując jakoby niekonstytucyjność była cechą wszystkich wymienionych przepisów. Tymczasem powołane orzeczenie Trybunału jednoznacznie wskazuje na niekonstytucyjność badanych przepisów jedynie w ograniczonym zakresie, który nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Skarżący nie znajdował się bowiem w okolicznościach mogących podlegać ocenie w kontekście stanu wyższej konieczności. W związku z powyższym, nie stwierdziwszy naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.