II SA/Rz 662/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- do wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych uchylił kwestionowaną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 5 marca 2009 r. Prezydent Miasta [...] dokonał zgłoszenia Staroście [...] zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu betonowych pachołków drogowych w ilości 2 sztuk na działce nr 867/4 obr. [...] w S. Wskazaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania powyższych robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) z uwagi na brak możliwości zakwalifikowania zamierzonej inwestycji zgodnie z powołanym w zgłoszeniu Prezydenta Miasta [...] art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się do instalacji tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta [...]. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2009 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., umarzając jednocześnie postępowanie w sprawie. W motywach podniósł, że przytoczony przez Prezydenta Miasta [...] art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić podstawy przyjęcia zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu betonowych pachołków, które jako wykonane z betonu zakończonego posypką z kamienia łamanego i grysu o wysokości 80 cm, średnicy górnej 27 cm, średnicy dolnej 40 cm i wadze 140 kg można zaliczyć do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 ust. 4 pkt c Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy wskazał na art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, według którego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może skutecznie wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od daty doręczenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] zgłaszająca sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych, o których mowa w zgłoszeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 marca 2009 r. podjęta została w dniu [...] kwietnia 2009 r., natomiast doręczona wnioskodawcy w dniu 7 kwietnia 2009 r., a zatem już po upływie 30 dni od daty dokonania organowi zgłoszenia. Organ zwrócił uwagę na obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasadę, iż akt administracyjny wywiera skutki prawne dopiero od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia stronie. Tym samym, sprzeciw niedoręczony przed upływem 30 dni, licząc od dnia dokonania zgłoszenia, nie może wywrzeć zamierzonego przez organ skutku, co z kolei oznacza możliwość realizacji zamiaru inwestycyjnego. Z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nie zgodziła się A. Sp. z o.o. z siedzibą w R., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnosząc o jej uchylenie, wobec naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w szczególności § 1 ust. 1 w zw. z ust. 3, § 155 i § 165. W ocenie składającej skargę, decyzja organu odwoławczego stanowi nadużycie prawa i narusza zasady współżycia społecznego. Spółka podniosła, iż jest najemcą nieruchomości budowlanej położonej na działce nr 872, w której pod szyldem "[...]" prowadzi działalność handlowo-usługową. Instalacja objętych zgłoszeniem pachołków ma, jej zdaniem, na celu wyłącznie utrudnienie dojazdu do prowadzonej na tej działce działalności. Montaż przedmiotowych pachołków całkowicie uniemożliwi dojazd samochodów dostawczych. Spółka zaznaczyła, iż także właściciel wskazanej nieruchomości – J. B. prowadzi na niej nieprzerwanie od 50 lat działalność handlowo-usługową, która dotychczas nigdy nie przeszkadzała mieszkańcom. Nadto w okolicy znajdują się np sklep obuwniczy, elektryczny oraz kilka sklepów spożywczych. Sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru z zasadami współżycia społecznego strona skarżąca wywodzi ze skutku w postaci uniemożliwienia właścicielowi nieruchomości korzystania z niej (pozbawienie prawa dojazdu), w sytuacji gdy przeznaczył ją na cele komercyjne i korzysta z niej w taki sposób od 1938 r. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż instalacja betonowych pachołków zagraża bezpieczeństwu publicznemu, w szczególności bowiem uniemożliwia wjazd pojazdów straży pożarnej, co w przyszłości może opóźnić lub utrudnić prowadzenie akcji ratunkowej. Stanowi to naruszenie przepisów § 1 ust. 1, ust. 3, § 155 i § 165 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Ustawodawca nie zastrzegł bowiem żadnej sankcji na wypadek niedochowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Wobec tego należy przyjąć, że jest to termin instrukcyjny i nie ma podstaw do twierdzenia, iż sprzeciw wniesiony po terminie jest bezskuteczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w takim właśnie zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawo narusza. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany zarzutami skargi, jest jednak związany przedmiotem rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają poza sporem pomiędzy stronami. W dniu 5 marca 2009 r. Prezydent Miasta [...] dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających nas instalacji betonowych pachołków drogowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., doręczoną inwestorowi w dniu 7 kwietnia 2009 r. Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Rozpoznając odwołanie Prezydenta Miasta [...] od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowania pierwszej instancji. Organ przyjął, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., doręczona inwestorowi w dniu 7 kwietnia 2009 r. została wydana po upływie przewidzianego w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, terminu 30 dni. Przepis art. 30 ust. 5 ustawy przewiduje, że zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania budowy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania tych robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Termin do zgłoszenia sprzeciwu w analizowanej sprawie zaczął biec organowi od dnia następnego po dniu dokonania zgłoszenia, a więc od dnia 6 marca 2009 r. i upłynął z dniem 4 kwietnia 2009 r. Ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie jest stanowisko, że termin trzydziestodniowy przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Do postępowania tego nie mają zastosowania przepisy KPA dotyczące zawieszenia postępowania i przywracania terminów. Termin trzydziestodniowy określony w art. 30 ust. 5 ustawy jest terminem do załatwienia sprawy, a nie terminem do sporządzenia decyzji. Ewentualny sprzeciw zostaje zgłoszony z dniem doręczenia stronie decyzji w tym przedmiocie. Doręczenie takiej decyzji po upływie trzydziestodniowego terminu nie może wywołać żadnych skutków prawnych, ponieważ zgłaszający podmiot jest uprawniony do rozpoczęcia w 31 dniu od dnia dokonania zgłoszenia realizacji zgłoszonego zamiaru z uwagi na milczenie organu w okresie przewidzianym przepisem prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia wykładnia gramatyczna przepisu art. 30 ust. 5 ustawy, skoro przepis ten mówi o możliwości wykonywania robót budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni nie wniesiono sprzeciwu. Stanowisko podobne do zaprezentowanego przez Sąd w niniejszej sprawie wyraził m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 września 2007 r., II SA/Kr 1088/05, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., VIII SA/Wa 202/07, czy w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 555/04. Za stanowiskiem zaprezentowanym w niniejszej sprawie przez Sąd orzekający przemawia również uchwała NSA z 15 października 2008 r., II GPS 4/08. Dotyczy ona wprawdzie kwestii terminu do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jednak zawarta w niej teza, iż termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu wynika z przepisu ustawy Prawo o adwokaturze o konstrukcji podobnej do konstrukcji regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten brzmi : "Wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej". Skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego, a termin ten jest terminem dla doręczenia decyzji inwestorowi uznać należy, że decyzja Wojewody [...] wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 KPA jest w pełni uzasadniona. Termin trzydziestodniowy, jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, iż tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Odnosząc się do zarzutów skargi uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na obecnym etapie postępowania nie może podlegać kontroli Sądu kwestia ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję warunków technicznych ani tym bardzie zasad współżycia społecznego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.