II SA/Rz 668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 350 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 668/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) nałożył na A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień. A. K. złożył odwołanie od tej decyzji, jednak postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 764/12 odrzucił skargę na wskazane postanowienie organu odwoławczego. Wnioskiem z dnia 13 października 2012 r. A. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] marca 2012 r., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - zwanej dalej "k.p.a.". Wnioskodawca zarzucił przesłanie kwestionowanej przez niego decyzji na błędny adres, nie będący adresem do doręczeń dla jego "firmy", jak też niezgodny z adresem widniejącym w ewidencji działalności gospodarczej. Powyższe skutkowało spóźnionym wniesieniem przez niego odwołania. Wskazał także na nową okoliczność, istniejącą w dniu wydania przez organ I instancji decyzji, lecz organowi temu nieznaną. Organ błędnie bowiem przyjął, że bus o nr rej. [...], którego dotyczy sprawa wykonuje regularne przejazdy po drogach krajowych, podczas, gdy pojazd ten wykonał w istocie tylko jeden przejazd drogami krajowymi. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wznowił postępowanie zakończone wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. organ ten odmówił uchylenia objętej wnioskiem o wznowienie decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. K. osobiście odebrał upoważnienie do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu 9.01.2012 r., a na upoważnieniu tym widniał adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej: [...]. Także kolejne wezwania organu (z 9.01.2012 r.) dotyczące przedłożenia do kontroli wymaganych dokumentów oraz wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania w trakcie kontroli - opatrzone podanym wyżej adresem - nie były przez stronę kwestionowane. Również do protokołu kontroli, w którym jako siedzibę przedsiębiorcy wskazano adres: [...], A. K. nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń. Mając powyższe na uwadze, WITD stwierdził, że nie zachodzi przyczyna wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona w pełni brała udział w toczącym się postępowaniu. A. K. odwołał się od tej decyzji, zarzucając naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77, art. 10, art., 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1), jak też prawa materialnego (art. 92 ust. 1 pkt 2, pkt 7, pkt 8, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). Zwrócił uwagę, że kierowane do niego przez organ zawiadomienia nie były prawidłowe. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli pracownik organu wręczył mu bowiem nie w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, lecz w garażu przy ul. S., gdzie znajdowały się samochody używane do tej działalności. Z kolei protokół kontroli został mu wręczony na dworcu autobusowym w T. Podniósł, że organ wznowił wprawdzie postępowanie z uwagi na brak jego udziału w tym postępowaniu, ale następnie błędnie odmówił uchylenia decyzji własnej z [...].03.2012 r. Zaznaczył, że zarzut braku wykresówek czasu pracy kierowcy za okres od 1.02.2011 r. do 30.11.2011 r. został postawiony w odniesieniu do pojazdu – samochodu osobowego Mercedes Sprinter z liczbą miejsc do przewozu – 9, do którego – zgodnie z obowiązującym prawem – nie jest wymagane urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy. Nadto, organ niewłaściwie przyjął, że wymieniony wyżej bus wykonuje regularne przewozy po drogach krajowych, podczas gdy pojazd ten w kontrolowanym okresie wykonał tylko jeden przejazd drogami krajowymi z użyciem rejestratora Via Toll. A. K. zarzucił nadto brak wszechstronnego odniesienia się do jego argumentów podanych we wniosku o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w tym zakresie podzielił argumentację organu I instancji, w szczególności w zakresie kierowania korespondencji na adres: [...]. A. K. nie wniósł nadto zastrzeżeń do protokołu kontroli nr [...], gdzie również jako siedzibę przedsiębiorcy wskazany został wymieniony wyżej adres. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał jako bezzasadny argument odwołującego, iż postępowanie wznowione na wniosek strony z powodu jej nieuczestniczenia w postępowaniu, nie może być zakończone odmową uchylenia decyzji ostatecznej. Możliwość taką dopuszcza bowiem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu w sprawie nie zaistniała także przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem za nową okoliczność nie może być uznana okoliczność wynikająca już z akt postępowania. Organ nie może tym samym przyjąć, iż tego rodzaju okolicznością jest kwestionowanie przez stronę podjętych w postępowaniu ustaleń faktycznych na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ podkreślił, że A. K. już na etapie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie nałożenia kary podnosił wszystkie kwestie, na które powołał się następnie we wniosku o wznowienie postępowania. Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie wznowione na wniosek strony z powodu braku udziału w postępowaniu oraz po wystąpieniu istotnych nowych okoliczności w sprawie może zakończyć się odmową uchylenia ostatecznej decyzji organu na podstawie art. 151 § 1pkt 1 k.p.a., - art. 138 § 1 k.p.a. przez uznanie, że istnieją przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, - art. 92 ust. 1 pkt 2, pkt 7, pkt 8, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że istnieją dowody do ukarania go karą pieniężną w kwocie 15.000 zł, - art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie we wszechstronny sposób okoliczności dotyczących braku jego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz brak zapoznania go z zebranym materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem kwestionowanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja został wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego. Jest to jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulowany przepisami art. 145 – 152 k.p.a.. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie natomiast czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). Wniesienie podania o wznowienie postępowania ograniczone jest terminem przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a., który wynosi jeden miesiąc. W przypadku podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz 5-8 k.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, natomiast w odniesieniu do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, którą chce wzruszyć. Złożenie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie, wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 6.07.2006 r., sygn. akt II OSK 976/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.06.2008 r., I SA/Wa 1740/07, System Orzecznictwa LEX NR 489207, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.05.2008 r., LEX Nr 400689, wyrok NSA z dnia 6.05.2010 r., II OSK 773/09, LEX Nr 597851, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.03.2013 r., IV SA/Po 1233/12, LEX Nr 1303730). Z art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, co jednak nie zwalnia organu z podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie bez uprzedniego badania czy podanie o wznowienie zostało przez skarżącego złożone w ustawowym terminie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał decyzję źródłową o nałożeniu kary, zapadłą w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, w dniu 27.03.2012 r., po czym złożył od niej odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wniosek o wznowienie postępowania z powołaniem przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył zaś 13.10.2012 r. Natomiast w zakresie powołanej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowe okoliczności i dowody), przy ocenie zachowania terminu do wznowienia postępowania nie można pominąć faktu, że uznawane przez skarżącego za "nowe" okoliczności były już podnoszone na etapie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary toczącego się w trybie zwykłym, na co zresztą zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. A. K. wskazał mianowicie, że przejazd drogami krajowymi wykonany był jednorazowo, pojazdem, dla którego nie jest wymagane urządzenie rejestrujące. W tej sytuacji stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wznowione zostało przedwcześnie, bez uprzedniego sprawdzenia czy wniosek skarżącego został złożony z zachowaniem ustawowych terminów i odniesienia się do tej kwestii. Postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. o wznowieniu postępowania zostało zatem wydane nieprawidłowo, a wydana w jego następstwie, w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego dnia [...] kwietnia 2013 r. rażąco naruszają przepis art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., przewidujący, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Z wszystkich tych przyczyn, wobec wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd uchylił jednocześnie postanowienie tegoż organu z dnia [...] listopada 2012 r. o wznowieniu postępowania, uznając, iż narusza ono przepisy postępowania – art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności wniosku o wznowienie pod kątem dotrzymania terminu do jego wniesienia. Należy również stwierdzić, że przed wyjaśnieniem kwestii dopuszczalności wniosku o wznowienie Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów merytorycznych skargi. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.