II SA/Rz 671/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 671/11 Uzasadnienie Na mocy decyzji z dnia 29 listopada 2010 r. Wójt Gminy A. odmówił nakazania Gminie B. przywrócenia stanu poprzedniego na działce Nr Ew. 1042 w Z. lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W szczegółowym uzasadnieniu faktycznym decyzji organ stwierdził, że podczas wielokrotnych oględzin działki stanowiącej własność K. A. stwierdzono, że nawiezienie materiału na drogę gminną nr ew. działki 1042 w Z. nie spowodowało zmian stanu wody na gruncie. Dowodem na to są wyniki pomiarów niwelacyjnych dokonane 29 lutego 2009 r. Wykres przedstawiający nachylenie drogi wskazuje, że ma ona spadek z kierunku pd.-zach. na pn. wschód począwszy od dz. nr ew. 1049 aż do końca drogi gminnej w kierunku zachodnim. Przed nasypaniem materiału na drodze gminnej na wysokości działek nr 1048, 1049, 1051 i 1052 poziom drogi również opadał w kierunku wschodnim, przy czym na wysokości działek nr 1051 i 1052 obniżenie to było większe w stosunku do parceli K. A. Organ nie zaprzecza twierdzeniom, że wody opadowe wyrządzają na jego nieruchomości szkody, jednak przyczyną takiego stanu nie jest nawiezienie na drogę gminną materiału lecz naturalne ukształtowanie terenu. W tej sytuacji, zdaniem Wójta bezzasadne staje się ustalenie rozmiarów szkód wyrządzonych przez wody opadowe i roztopowe. Dokonana przez uprawnioną osobę niwelacja korony drogi nr ewid. 1042 wykluczyła ewentualność zmiany stanu wody na gruncie. W ocenie organu pierwszej instancji w świetle jednoznacznych wyników postępowania opinia rzeczoznawcy stała się zbędna. Bezprzedmiotowe stało się również powołanie w sprawie biegłego geologa oraz geodety gdyż komisja jednoznacznie stwierdziła nasypanie materiałów na drogę gminną nr dz. 1042 na wysokości działek 1048, 1049, 1051 oraz 1052 a przeprowadzona niwelacja drogi ostatecznie wyjaśniła kwestie kierunku spływu wód na drodze gminnej. W zakończeniu decyzji zawarto następujące konkluzje: na działce nr ewid. 1042 w Z. nie dokonano zmiany stosunków wodnych, na działce nr 1050 w Z. spływające z wyżej położonych terenów wody z dużym prawdopodobieństwem wyrządzają szkody na tej nieruchomości, wymienione szkody nie są skutkiem podniesienia korony drogi gminnej o nr ew. 1042 na wysokości wymienionych przez wnioskodawcę parceli. Decyzję Wójta o odmowie nałożenia na gminę B. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) K. A. Kolegium po rozpoznaniu tego odwołania uchyliło decyzję Wójta Gminy A. w całości i nakazało Gminie B. wykonanie rowu odwadniającego o głębokości co najmniej 60 cm wzdłuż działki nr ew. 1042 położonej w Z., co najmniej na wysokości działek nr 1048, 1049, 1050, 1051, 1052 położonych w Z. w sposób umożliwiający odprowadzenie spływających wód z nieruchomości położonych wyżej jedynie wzdłuż działki nr ew. 1042 położonej w Z. i wyłączający skierowanie wód na działki nr ew. 1048, 1049, 1050, 1051, 1052 położone w Z. w terminie 6 miesięcy od dnia ostateczności decyzji. Zdaniem Kolegium, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. Także odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego zostało uzasadnione prawidłowo. Organ odwoławczy za własne przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji w przedmiocie okoliczności zmiany stanu wody na gruncie. Z tych ustaleń SKO wyciągnęło jednak odmienne wnioski niż określone przez Wójta w kontrolowanej decyzji. Uznano bowiem, że podwyższenie części nieruchomości nr 1042 na wysokości działek nr ew. 1048, 1049, 1051 oraz 1052 skutkowało na wysokości działki nr ew. 1050 (działka K. A.) utworzeniem niecki. Tym samym woda spływająca z nieruchomości sąsiednich położonych po północnej stronie działki nr ew. 1042 znalazła swoje ujście poprzez wykorzystanie utworzonej niecki w kierunki działki nr 1050. Stan pierwotny przed podwyższeniem skutkował tym, iż woda równomiernie znajdowała ujście w nieruchomościach położonych niżej, natomiast punktowa nierównomierna ingerencja na jej powierzchni polegająca na nawożeniu różnych materiałów zmieniła stan wody ze szkodą dla działki K. A. Wobec tych okoliczności SKO postanowiło uwzględnić w części żądanie wnioskodawcy i nakazać Gminie B. wykonanie rowu odwadniającego celem odprowadzania wód z nieruchomości działki drogowej nr 1042. Wykonanie rowu o głębokości 60 cm z uwagi na stosunki miejscowe i charakter drogi gruntowej jest rozwiązaniem odpowiadającym realizacji celów przewidzianych przez art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Kolegium odnosząc się do skargi złożonej w odwołaniu na działania Wójta, nie doszukało się działań ukierunkowanych na bezprawne zachowanie. Skargę na decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina B. reprezentowana przez Burmistrza tej gminy. Zarzucono temu rozstrzygnięciu SKO naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego. Według Gminy nieprawidłowo nakazano wykonanie rowu ponieważ nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie. Naruszono także przepisy postępowania ponieważ nie wyjaśniono wszystkich wiążących się ze sprawą okoliczności faktycznych. Wyrażono zdanie, że woda spływająca z nieruchomości znajdujących się powyżej działki nr ew. 1042 w Z. kieruje się na działkę nr ew. 1050. Przyczyną tego jest naturalne ukształtowanie terenu. W sprawie nie zaistniała sytuacja określona w art. 29 ustawy Prawo wodne, gdyż nie zostało ustalone czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Wydana przez SKO decyzja jest ponadto niewykonalna, albowiem Kolegium nie wskazało zbiornika wód opadowych, do którego mogłaby spływać woda. Szerokość pasa drogowego na wysokości działek wskazanych decyzji przy parametrach rowu, uniemożliwia w praktyce jego wykonanie ze względu na pozbawienie przejezdności drogi. Wykonanie rowu poza pasem powoduje konieczność uzyskania zgody na wejście w teren prywatnych właścicieli działek, pozwolenia wodno – prawnego oraz pozwolenia na budowę. Brak jest w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika na wodę. Te powody uzasadniają twierdzenie, że SKO przy wydawaniu decyzji naruszyło przepisy prawa materialnego jak i przepisy K.p.a. WSA po rozpoznaniu wniosku skarżącej Gminy, postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 671/11 wstrzymał wykonanie decyzji SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona do Sądu decyzja SKO konkretyzuje wobec stron postępowania administracyjnego normę art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2009 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Według literalnej treści tej regulacji, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przytoczony przepis, należy odczytywać łącznie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zawiera on bowiem kierowany do właściciela gruntu, zakaz: 1) zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; oraz 2) odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zastosowany wobec Gminy B. przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przepis, wymaga stwierdzenia przez właściwy organ, że nastąpiła spowodowana działaniem właściciela gruntu zmiana stanu wody, która to zmiana wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Przytoczony przepis wymaga od organu ustalenia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy nienaturalną zmianą stosunków wodnych a szkodą powstałą na gruntach sąsiednich. Nie wyjaśnienie tych okoliczności oraz nie potwierdzenie zebranymi w sprawie dowodami istnienia związku przyczynowego, pozbawia rozstrzygnięcie organu podstaw natury faktycznej. Innymi słowy, bez wyczerpującego udowodnienia zmiany stanu wody oraz wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie, organ gminy nie jest uprawniony do wydawania aktu nakazującego przywrócenie stanu poprzedniego bądź wykonanie stosowanych urządzeń (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Sprawa uregulowania stosunków wodnych na gruncie należącym do K. A., stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. WSA w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 315/09, uchylając decyzję SKO oraz decyzję Wójta Gminy A., zobowiązał te organy do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności odpowiedzi na pytanie czy doszło do zmiany stosunków wodnych. Ponieważ sprawa naruszenia stosunków wodnych na gruncie K. A. była także już kilkukrotnie rozpoznawana w administracyjnym toku instancji i wydawane decyzje administracyjne, były kolejno uchylane ze względu na braki w ustaleniach faktycznych, to orzekające organy winny ze szczególną wnikliwością zgromadzić materiał dowodowy i rozważyć płynące z tego materiału wnioski dla stosowania regulacji art. 29 ustawy Prawo wodne. SKO w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], stosując się do wytycznych WSA w Rzeszowie zawartych w przytoczonym wyżej wyroku, słusznie zwróciło uwagę na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa. Wydając swe rozstrzygnięcie SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a, a więc uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy A. w celu uzupełniania materiału dowodowego w znacznej części. Biegły miał ocenić czy nawiezienie ziemi na drogę nie tylko zmieniło stan wody na gruncie, ale czy stanowiło przeszkodę w odpływie wody. Tym samym, SKO skierowało do Wójta jednoznaczne zalecenie, co do rodzaju środka dowodowego, z jakiego winien organ pierwszej instancji skorzystać. Organ odwoławczy musiał uznać za zasadne, że wobec spornego charakteru sprawy, a także budzącego wątpliwości stanu faktycznego, ostateczne wyjaśnienie sprawy jest uzależnione od posiadania wiadomości specjalnych z zakresu gospodarki wodnej, którymi nie dysponują pracownicy urzędu gminy. Z tym stanowiskiem nie sposób się nie zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony wypada uznać pogląd, że sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, m.in. na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2008 r. II SA/Lu 787/07 LexPolonica nr 1937590, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r. II SA/Rz 99/09, LexPolonica nr 2451692). Pomimo wyraźnych wytycznych, Wójt Gminy A. nie zastosował się do ich treści. Zdaniem Wójta w świetle jednoznacznych wyników postępowania, opinia rzeczoznawcy stała się zbędna. Na ten sposób procedowania nie sposób się zgodzić. Organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może odmówić zastosowania się do zaleceń kierowanych do niego przez organ wyższego stopnia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie stosując się do tych zaleceń narusza w ten sposób, nie tylko przytoczoną wyżej normę, ale także art. 7 i 77 k.p.a. SKO nie ma racji stwierdzając, że odstąpienie od dopuszczenia dowodu z opinii biegłego zostało należycie uzasadnione. Zawarcie w decyzji organu odwoławczego wskazówek w zakresie ponownie prowadzonego postępowania, wiąże organ drugiej instancji w sposób przewidziany w art. 110 k.p.a. Ponieważ SKO wyraziło ocenę, że do pełnego wyjaśnienia sprawy niezbędna jest opinia biegłego, to odstąpienie od tej oceny uniemożliwiało organom stwierdzenie czy stan faktyczny został dokładnie ustalony. Ponieważ organ odwoławczy uznał przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego za niezbędne, to uznanie tej opinii za zbędną w kolejnej decyzji nie jest w stanie przekonać strony do słuszności wydanego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.) oraz wzbudzić zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ponieważ niedokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne sprawy, pomijając przy tym regułę zapoznania się z opinią biegłego, wydanie przez SKO nakazu wykonania przez Gminę B. urządzeń wodnych nastąpiło bezpodstawnie. Ponownie rozpoznając sprawę SKO oraz Wójt Gminy A. uwzględnią dostrzeżone przez WSA naruszenia prawa procesowego. Jeżeli wyniki postępowania dowodowego pozwolą zastosować art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodnego, należy mieć na względzie, że przepis ten nie umożliwia organom wskazywania terminu wykonania urządzeń. SKO bez podstawy prawnej ustaliło dla Gminy B. termin wykonania rowu odprowadzającego na 6 miesięcy od dnia ostateczności decyzji. Ponadto organy winny pamiętać, że opinia biegłego w zakresie istnienia ewentualnych szkód nie może ograniczać się do lakonicznego wywodu; musi zawierać w tym względzie przekonujące uzasadnienie co do przesłanek, na których oparto konkluzję (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Po 675/09). Wobec tych okoliczności uchylenie decyzji SKO oraz decyzji ją poprzedzającej było konieczne w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.