II SA/Rz 673/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO lub Kolegium/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 40 ust. 1 i 2 art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.) i ust. 1 pkt 2 lit. e) załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 20.04.2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 52, poz. 555 i z 2005 r. Nr 44, poz. 515), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] /dalej: Prezydent/ z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] orzekającą o wymierzeniu L. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], kary pieniężnej w kwocie 4 733,40 zł za zajęcie bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej ul. O. w R., działka nr 1414, obr. [...], poprzez ustawienie w pasie zieleni kontenera o pow. 1,15m x 1,12m na odzież używaną, w okresie od 7.04. do 2.11.2011 r. (210 dni). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa sprawa była dwukrotnie przedmiotem badania przez Kolegium: decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ ten uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2011 r. i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., ([...]) Prezydent ponownie wymierzył karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi przedsiębiorcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 945/12 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powodem uchylenia był brak prawidłowego ustalenia co do początkowego dnia zajęcia pasa a także wyjaśnienie i ustalenie przebiegu pasa drogowego drogi, którego dotyczy postępowanie. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent decyzją z dnia [...] września 2013 r. , Nr [...] wymierzył Firmie "[...]" karę pieniężną w kwocie 4 733,40 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego szczegółowo opisanego, poprzez ustawienie w pasie zieleni kontenera na odzież używaną o pow. 1,15m x 1,12m, w okresie od 7.04. do 2.11.2011 r. (210 dni). Powołując się na zgromadzony w aktach materiał dowodowy organ wskazał, że bezspornym jest, że "[...]" zajmował bez zezwolenia pas drogowy drogi gminnej ul. O. w R. poprzez ustawienie kontenera. Wskazuje na to dokumentacja zdjęciowa wraz ze stosownymi adnotacjami. Co do początkowej daty zajęcia pasa drogowego, organ przesłuchał na tę okoliczność pracowników biorących udział w kontroli z dnia 7.04.2011 r. i uznał ich oświadczenia wraz z komputerową bazą dokumentacji zdjęciowej za wiarygodny dowód potwierdzający tę datę. Za całkowicie niezasadne organ uznał natomiast twierdzenia strony mające na celu podważenie ciągłości okresu zajęcia pasa drogowego. Sama strona nie przedstawiła dowodów mających świadczyć, że w okresie ustalonym przez organ pas drogowy nie był zajmowany. Odnośnie do ustalenia przebiegu pasa drogowego organ wyjaśnił, że do akt dołączona została mapa, tj. wydruk z programu ewidencyjno-geodezyjnego używanego przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...]. Mapa ta wydrukowana została w kolorze, uzupełniona o legendę oraz podpis pracownika MZD. Zaznaczono na niej granice pasa drogowego, miejsce usytuowania pojemnika oraz dołączono wypis z rejestru gruntów potwierdzający, że działka na której umieszczono kontener stanowi pas drogowy drogi publicznej. Powyższe ustalenia uzasadniały nałożenie kary na przedsiębiorcę za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia. W odwołaniu L. W., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, zarzucił przeprowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie w jakich konkretnie dniach, w okresie objętym decyzją, poza ustalonymi w niej datami, pojemnik na odzież stał w terenie pasa drogowego. Odwołujący zakwestionował powoływanie się przez organ na dowód w postaci zeznań świadków. Ponadto podał, że daty wskazane na plikach zapisanych na komputerze można dowolnie zmieniać. Zdaniem odwołującego powoływanie się aktualnie na dowód, który istniał na wcześniejszym etapie postępowania dyskwalifikuje ten dowód jako wiarygodny. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i podniosło, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 40 ust. 1, ust. 4, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p. Cytując treść tych przepisów wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości fakt zajęcia pasa drogowego przez odwołującego się, bez zezwolenia na to zajęcie. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że kontener na używaną odzież, o wym. 1,15m x 1,12m, stanowiący własność odwołującego, zajmował bez zezwolenia zarządcy drogi, pas drogowy – ul. O. w R., działka nr 1414, obr. [...]. Sporny w sprawie jest natomiast okres, w jakim doszło do zajęcia pasa drogowego. Przeprowadzone w tym zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe z zeznań świadków uzupełnia materiał dowodowy a organ I instancji dokonał jego oceny. Wyciągnięte wnioski są spójne i nie budzą wątpliwości z poczynionymi ustaleniami organu. Wskazując na art. 75 § 1 k.p.a. Kolegium podniosło, że dane zawarte w elektronicznej bazie dokumentacji zdjęciowej prowadzonej w służbowym komputerze pracownika zajmującego się kontrolami w MZD, którymi posłużył się świadek składając zeznania, zostały w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej dopuszczone jako dowód w sprawie i brak podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących mobilnego charakteru kontenerów na odzież używaną oraz konieczności wykazania kontrolami, dzień po dniu, okresu za jaki wymierzona została kara, SKO wskazało, że są one niezasadne i sprowadzają się do nieracjonalnego obowiązku codziennego przeprowadzania kontroli czy kontener zajmuje pas drogowy, co zresztą wobec dużej ilości kontenerów nielegalnie zajmujących pasy drogowe na terenie miasta [...] jest niemożliwe. W skardze L. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił przeprowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez brak szczegółowego ustalenia, w jakich konkretnie dniach, w okresie objętym decyzją, poza ustalonymi w niej datami, sporny pojemnik stał w miejscu wskazanym decyzją. Skarżący zakwestionował także dowód z zeznań świadków, w sytuacji gdy świadkowe ci z uwagi na upływ czasu między zdarzeniem a przesłuchaniem, nie byli w stanie "niczego istotnego dla sprawy odtworzyć z pamięci". Skarżący poddał także w wątpliwość ustalenie początkowej daty od której wymierzono karę. W dalszej części zarzucił brak rozważenia przez organ, jak kształtuje się orzecznictwo Kolegiów a dotyczące wadliwie zaparkowanych samochodów, wymagające wykazania dzień po dniu naruszenia prawa. Zarzucił również, że organ poza kilkoma ogólnikami i wadliwie powołanym orzeczeniem nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu, co samo w sobie dyskwalifikuje wydaną decyzję. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli tut. Sądu, zatem wytyczne zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. II SA/Rz 945/12, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania były dla organów wiążące; wiążą one również ten skład Sądu. Wobec tego przypomnieć należy, że jako trafny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż stan faktyczny wadliwie został ustalony. W tym zakresie wskazano na wcześniejsze wytyczne Kolegium co do konieczności ustalenia, w jakim konkretnie okresie nastąpiło zajęcie pasa drogowego, przy czym podstawę ustalenia daty początkowej nie może stanowić dołączone do akt zdjęcie z odręcznie zrobionym zapiskiem wskazującym na dzień 7 kwietnia 2011 r. W dalszej części Sąd zakwestionował sporządzony w dniu 13 marca 2013 r. protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 kwietnia 2011 r., wykluczając możliwość sporządzenia takowego ex post. Jednocześnie wskazał, że "poprawne działanie organu powinno w takiej sytuacji polegać na skorzystaniu z takich środków dowodowych, które pozwalałyby prawidłowo ustalić dzień początkowy nałożenia kary ale byłyby to środki możliwe do przeprowadzenia po wykonaniu stosownych zdjęć, chociażby przesłuchanie świadków, materiały np. z monitoringu, jeżeli taki funkcjonuje itp." W ocenie Sądu wymagała także wyjaśnienia kwestia przebiegu pasa drogowego, w aspekcie jego zajęcia. II. Realizując tak sformułowane wytyczne organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań świadków /k. 54 akt adm. – świadek R. S. i k. 55 – św. C. M./, po czym po przeanalizowaniu dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. w pasie drogowym ulicy O. w R., działka nr 1414, obr. [...], znajdował się pojemnik na odzież używaną. Co do dowodów osobowych, organ I instancji w sposób bardzo szczegółowy przeanalizował zeznania świadków, w szczególności C. M., która w dniu 7 kwietnia 2011 r. przeprowadziła kontrolę na ul. O. Obszerna argumentacja organu wskazująca na precyzję wskazanej daty /dane zgromadzone przez świadka zawarte w komputerze/, w zupełności zasługuje na aprobatę, co w konsekwencji pozwoliło prawidłowo ustalić, że dzień 7 kwietnia 2011 r. jest początkowym dniem terminu, od którego należy liczyć zajęcie pasa drogowego. Co do samego pasa drogowego i ustawienia pojemnika w pasie drogowym, to kwestia ta również została wystarczająco wyjaśniona, z szeroką argumentacją organu w tym zakresie /vide: str. 5/2 decyzji organu I instancji/. Zatem stwierdzić należy, że organy wykonały wytyczne zawarte w wyroku sygn. II SA/Rz 945/12. Prawidłowo więc ustalony został zarówno fakt zajęcia pasa drogowego, jak również początkowa data zajęcia, przy czym ustalenia te poczynione zostały zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 K.p.a., a ocena zgromadzonego materiału dowodowego w żadnym wypadku nie uchybia wymaganiom ustawowym. Tak więc zarzuty skargi dotyczące ustaleń faktycznych są chybione. III. Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wymierzona została kara za zajęcie pasa drogowego są unormowania ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; w odniesieniu do stawek - ust. 1 pkt 2 lit. e) załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 20.04.2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie cytując treści art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 u.d.p. należy skonstatować, że zajmuje pas drogowy ten, kto faktycznie posiada określone urządzenie w pasie drogowym /zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II GSK 23/12 – LEX 1331840/. Jeśli chodzi natomiast o zajęcie pasa drogowego, to ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Tak więc karze - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu, czyli zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., jest zajmowanie - jako utrzymujący się stan rzeczy /tak NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 1907/11/. IV. W stanie faktycznym sprawy organy prawidłowo dokonały subsumcji prawa materialnego. Z prawidłowych ustaleń wynika bowiem, że podmiotem, który zajął pas drogowy /ul. O./ jest skarżący. Natomiast datą początkową zajęcia jest dzień 7 kwietnia 2011 r. Jeśli chodzi natomiast o okres, w jakim pas drogowy był zajęty, to szczegółowa argumentacja organu I instancji, wskazująca na okresowe kontrole istniejącego stanu zajęcia pasa drogowego, w zupełności potwierdza ustalenie, że miało to miejsce do dnia 2 listopada 2011 r. Wszystko to prowadzi do wniosku, że przy zajęciu pasa drogowego przez 210 dni , kara – przy zastosowaniu stawek określonych w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 20.04.2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego – wyliczona została prawidłowo. V. Końcowo wyjaśnić należy, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej określony stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.