II SA/Rz 678/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na rzecz państwa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynagrodzenie na rzecz adwokat J. A. w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ . Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez H. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1964 r., nr [...] oraz wydanego do niej zaświadczenia w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działek nr 199, 420 i 393 w S., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 105 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawca (H. S.) domagał się wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, składając stosowny wniosek do Kolegium. Jako motyw domagania się stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazał fakt ubiegania się o wykazanie prawa własności odziedziczonej nieruchomości stanowiącej część gospodarstwa rolnego, jakie w przeszłości należało do ojca H. S. (B. S.). Wnioskodawcy udało się odnaleźć wyłącznie decyzję Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...] uchylającą decyzję Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 1982 r., nr [...] o odmowie zwrotu gospodarstwa rolnego (akta administracyjne nie zawierają tej decyzji). Na podstawie korespondencji prowadzonej z Archiwum Państwowym w P. SKO z urzędu ustaliło, że jedyna odnaleziona w zasobach Archiwum decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości wsi S. na własność Państwa (z dnia [...] maja 1964 r., nr [...]) nie zawiera danych dotyczących numerów działek, zaś wśród byłych właścicieli nie figuruje B. S. Prowadzone w archiwum poszukiwania dokumentów, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy nie odniosły oczekiwanych rezultatów. Wymieniona decyzja została wydana na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Pośród obywateli, po których przejęto na rzecz Państwa gospodarstwa rolne (nieruchomości, zagrody) na podstawie tej decyzji oraz zaświadczenia z dnia 1 marca 1965 r., brakuje B. S. Zatem H. S., jako następca prawny swojego ojca (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 22 lipca 2008 r. , [...]) nie może aktualnie skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji. H. S. nie mógł być zatem uznany za stronę. Ponadto podkreślono, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie może być zaświadczenie określone w art. 217 k.p.a. Z decyzją nie zgodził się H. S., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77, a także art. 8 i art. 11 k.p.a. Przepisy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. naruszono przez to, że nie podjęto wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie poczyniono żadnych kroków w celu ustalenia, czy B. S. jest następcą prawnym M. O., co byłoby dostateczne aby przyjąć, że wnioskodawca ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. M. O. występuje w badanej przez Kolegium decyzji o przejęciu nieruchomości przez Państwo. M. O. i babkę skarżącego łączyły "więzi rodzinne". Przepisy art. 8 i art. 11 k.p.a. naruszono poprzez lakoniczne i nieprzekonujące uzasadnienie rozstrzygnięcia, a także nieodniesienie się przez Kolegium do twierdzeń wnioskodawcy, zwłaszcza dotyczących "pochodzenia jego babci". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu, z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ja w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarga wymaga uwzględnienia z przyczyn, które nie zostały w niej wyeksponowane. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu dotknięte są wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z regulacją art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi z kolei, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie organy są organami wyższego stopnia stanowi art. 17 k.p.a., zgodnie z pkt 1 cyt. przepisu organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze (...) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Art. 2 cyt. ustawy przewiduje, że w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego odnosiło się do stwierdzenia nieważności decyzji, niemniej rozważenia wymagało, czy SKO jest organem właściwym do rozpoznania tego żądania, skoro inkryminowaną decyzję wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, zatem organ nie będący "organem jednostki samorządu terytorialnego", a przy tym organ obecnie nie istniejący. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, kwestia ta całkowicie umknęła organowi, który przyjął swą właściwość do rozpatrzenia żądania skarżącego. Poglądu tego nie podziela Sąd. Wątpliwości, co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości, przez organy które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego w niniejszej sprawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej stanowiły przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Kwestia, jakie organy są właściwe do orzekania w sprawie nieważności orzeczeń dawnych prezydiów rad narodowych wywołuje w orzecznictwie administracyjnym rozbieżności. W związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia rad narodowych, a taki stan prawny może stwarzać trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności tychże orzeczeń. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 października 2008 r. I OW 70/08 (LEX nr 515626) oraz z dnia 22 grudnia 2008 r. I OW 152/08 (LEX nr 565755), a także w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. I OW 28/09 (LEX nr 574290) uznając, że skoro w rozpoznawanym przypadku przedmiotowe orzeczenie wydane zostało przez prezydium powiatowej rady narodowej, to organem właściwym do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest Wojewoda. Wymienione powyżej dekrety, stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji o przejściu określonych nieruchomości na rzecz państwa utraciły moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ten akt prawny został z kolei uchylony ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81). W ustawie uchylającej nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. Z powyższego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie przedmiotowego dekretów, a zadania i kompetencje dotychczasowych organów wynikających z przepisów obu dekretów nie zostały wymienione w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Ponieważ przepis art. 1 ustawy "kompetencyjnej" dotyczy przekazania do właściwości organów gminy dotychczasowych zadań i kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jako zadań własnych gmin, to nie można na jego podstawie wywodzić uprawnienia samorządowego kolegium odwoławczego do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie wyżej powołanych dekretów. W dniu 1 lipca 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), która w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Z powyższego uregulowania wynika, że sytuacja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie obu dekretów była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. W wyniku przeprowadzonej reformy administracji państwowej sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). W tym dniu przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona następnie przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 25 marca 1995 r., która nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę za błędny uznaje pogląd, że organem właściwym w sprawie stwierdzania nieważności decyzji kwestionowanej przez skarżącego jest na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu I OW 28/09, jeżeli od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo mocą decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r., nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaznaczyć przy tym należy, że nieruchomości przejmowane przez Państwo na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. stawały się jego własnością i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W powołanym postanowieniu I OW 152/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał z kolei, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym, badając właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas orzeczeń, należy przede wszystkim mieć na uwadze czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ I czy II instancji. Jeżeli decyzję ostateczną (orzeczenie) jako organ I instancji wydało prezydium powiatowej rady narodowej, zdaniem Sądu organem właściwym do orzekania o jej nieważności będzie wojewoda jako odpowiedni organ nadrzędny w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu I OW 28/09 istotne w przyjęciu takiej konstatacji będzie miało odniesienie się do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie przedmiotowe orzeczenie wydane zostało przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. W związku z powyższym uznać należy, iż organem właściwym do weryfikacji tego orzeczenia jest Wojewoda [...], jako organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu obarczone są wadami kwalifikowanymi, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 i 3 k.p.a.), zaś skarżona decyzja SKO z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję zawierającą wadę kwalifikowaną, została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Ppsa obligowało to Sąd do stwierdzenia ich nieważności. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO przekaże podanie skarżącego wg właściwości Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu w sprawie. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.