II SA/Rz 678/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi J. G. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: W dniu 11 stycznia 2018 r. Gmina [...] (inwestor) zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie parkingu przy budynku Urzędu Gminy w [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ew. nr 3633/1 i 3632/2 położonych w miejscowości Ś. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, która podniosła, że nie wyraża zgody na budowę parkingu na działce, która wchodzi w skład masy spadkowej po jej rodzicach i pozostaje także w jej użytkowaniu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego lokalizowana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.; przepis ten odwołuje się do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wspomniany art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wskazuje, że przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład decyzji związanej, co oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną jeżeli planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.), konsekwencją czego jest to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne związany jest treścią wniosku i nie może go samodzielnie modyfikować. W ocenie organu odwoławczego, wniosek inwestora złożony w niniejszej sprawie zawierał wszystkie wymagane prawem informacje i charakterystyki zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., a przedstawiony we wniosku zakres inwestycji zgodny jest z prawem, wobec czego nie było podstaw do jego kwestionowania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało prawidłowo. W sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 56 u.p.z.p., tj. niezgodność z przepisami odrębnymi, wobec czego właściwa była decyzja pozytywna dla inwestora. Organ zauważył, że krąg stron postępowania został przez organ I instancji ustalony prawidłowo a strony te miały możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż nie mogą one zostać wzięte pod uwagę na obecnym etapie postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, iż właścicielem działek o nr 3633/1 i 3632/2 jest Gmina [...]. Powyższe ustalono na podstawie wypisów z ewidencji gruntów oraz treści księgi wieczystej. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich. Stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę, a na obecnym etapie postępowania administracyjnego organ nie jest uprawniony do badania i oceny potencjalnego naruszenia praw osób trzecich. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w 2000 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z przyłączami. W otrzymanym od Urzędu Gminy [...] zawiadomieniu wpisano, że planowana budowa obejmuje działki ew. nr 3636, 3633/1 oraz 3632/3. Skarżąca oświadczyła, że działka ew. nr 3633/1 pozostawała w użytkowaniu M. N. i F. N. do ich śmierci, zaś obecnie pozostaje w użytkowaniu skarżącej. Skarżąca podniosła również, że posiada informację, iż Gmina [...] dokonała zamiany jednej z działek z M. B., uznając że jest on jej właścicielem. Skarżąca domaga się, aby strony tej umowy ujawniły dokumenty związane z jej zawarciem. Następnie skarżąca podała, że w dniu 20 czerwca 2008 r. wypowiedziała umowę dzierżawy działki ew. nr 4168/1 zawartej z D. R. W Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] ustaliła wówczas, że w jednostce rejestracyjnej gruntów G 278 (dotyczy działki ew. nr 4168/1) "dopisano" drugą jednostkę rejestracyjną gruntów o nr G 2132, bez jej wiedzy. Jednocześnie odmówiono skarżącej wydania wykazu działek powstałych z działki ew. nr 1752 objętej Aktem Własności Ziemi Nr [...] wydanym na rzecz matki skarżącej – M. G. Skarżąca podniosła, że została pozbawiano prawa własności nieruchomości wchodzących w skład masy spadkowej po jej matce, na co nie wyrażała zgody. Nie otrzymała z tego tytułu żadnych odszkodowań. Nieruchomości były przepisywane do innych ksiąg wieczystych, zmieniano ich numerację oraz pomniejszano ich powierzchnię dzieląc je na mniejsze działki. Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości w działaniach urzędów, skarżąca oświadczyła, że nie wyraża zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego, która narusza jej prawo własności. Skarżąca podniosła wreszcie, że Gmina [...] powinna dokonać rozgraniczenia swojej działki. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2018 r. skarżąca podniosła dodatkowe zarzuty dotyczące statusu własnościowego działki nr 3633/1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn zasadniczo w niej niewskazanych, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zasadnicze podstawy uwzględnienia skargi w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wynikają ze stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany na jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenia dotyczą art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Formułując powyższy zwrot stosunkowy w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, należało przede wszystkim uwzględnić, że organy orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej identyfikacji i konkretyzacji celu publicznego planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powyższej definicji wynika, że warunkami uznania danego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego są nie tylko publiczne znaczenie tego przedsięwzięcia (lokalne, ponadlokalne, metropolitarne lub krajowe), lecz przede wszystkim realizacja skonkretyzowanych celów publicznych, których katalog wynika z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów odrębnych. Wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego musi być zatem poprzedzone szczegółowym określeniem oraz konkretyzacją celu publicznego. Nie jest w tym zakresie wystarczające ogólne odwołanie się do art. 6 u.g.n., bez wskazania oraz uzasadnienia realizacji co najmniej jednego z ustawowych celów publicznych. W przedmiotowej sprawie organu obydwu instancji poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że planowana przez gminną jednostkę samorządu terytorialnego budowa parkingu przy budynku urzędu gminy mieści się w katalogu celów publicznych z art. 6 u.g.n. Ustalenie to nie jest jednak wystarczające. Należy mieć bowiem na względzie, że zgodnie z treścią w art. 6 u.g.n. celami publicznymi są działania polegające na: wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowie, utrzymywaniu oraz wykonywaniu robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (pkt 1); budowie i utrzymywaniu pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych (pkt 6); wydzielaniu gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzaniu, w tym budowie lub przebudowie (pkt 9c). Z literalnej treści cytowanej regulacji wynika, że w zakresie powyższych celów nie mieści się budowa parkingu gminnego, nawet jeśli ma on być funkcjonalnie związany z urzędem gminy. Trzeba jednak uwzględnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża się zapatrywanie, że budowa ogólnodostępnego parkingu przy budynku użyteczności publicznej (np. budynku komendy wojewódzkiej Policji) może być uznana za inwestycję celu publicznego pod warunkiem, że jest to inwestycja funkcjonalnie powiązana z budynkami, o których mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n. (np. z pomieszczeniami dla urzędów organów władzy), oraz niezbędna do korzystania z nich przez publiczność (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2738/15, LEX nr 2350365). Jeżeli jednak nie zostanie bezspornie wykazane, że budowa parkingu nie jest inwestycją funkcjonalnie powiązaną i niezbędną do korzystania z budynków instytucji publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n., to nie można jej uznać za inwestycję celu publicznego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r., II SA/Rz 482/15, LEX nr 1936264 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., II OSK 416/16, LEX nr 2425515). Wobec nieustalenia w przedmiotowej sprawie, że planowana budowa parkingu przy urzędzie gminy jest inwestycją ogólnodostępną, funkcjonalnie powiązaną i niezbędną do korzystania z budynku urzędu gminy, konieczne jest w toku dalszego postepowania podjęcie dalszych czynności wyjaśniających oraz dokonanie pełnej i szczegółowej oceny prawnej, czy i w jakim zakresie zamierzona inwestycja może być uznana za inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. Działania w tym zakresie podejmie w pierwszej kolejności skarżony organ odwoławczy, korzystając z możliwości wdrożenia uzupełniającego postępowania dowodowo-wyjaśniającego z art. 136 k.p.a. Jeżeli jednak wyjaśnienia lub dodatkowo dokumenty przedłożone przez organ pierwszej instancji okażą się niewystarczające i zostanie stwierdzone, że przepisy art. 136 § 2 i 3 (z zastrzeżeniem art. 136 § 4 k.p.a.) nie mają zastosowania, konieczne będzie zastosowanie kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty strony skarżącej dotyczące spornego statusu własnościowego działek o numerach ewidencyjnych 3633/1 oraz 3632/2, to w tym zakresie organy orzekające w sprawie – w razie ustalenia, że planowane przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego – dokonają ich oceny, biorąc pod rozwagę, że status własnościowy działki nr 3632/2 wynika z aktualnego stanu ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], natomiast w odniesieniu do działki nr 3633/1 – podstawą ustaleń organów były dane z ewidencji gruntów i budynków oraz zamkniętej księgi LWH nr [...] i aktu notarialnego objętego Rep. A nr [...]. Z uwagi na charakter i skutki prawne decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego organy dokonają szczegółowej oceny zarzutów sformułowanych przez skarżącą zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 25 października 2018 r. Dokonując weryfikacji powyższych zarzutów organy będą miały na względzie, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zasada z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania, a objęcie danej nieruchomości tego rodzaju decyzją umożliwia poddanie jej procedurze wywłaszczeniowej (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Mając na względzie przywołaną wyżej argumentację oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.