II SA/Rz 679/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. i W. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. i W. H. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Starosta uzgodnił w zakresie ochrony środowiska planowane przedsięwzięcie pod nazwą "hala produkcyjna służąca do mechanicznej obróbki drewna na działce nr 2773 w miejscowości B" pod warunkami określonymi w pkt 1 do 24. W podstawie prawnej organ powołał art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. nr 129, poz. 902 ze zm. zwana dalej w skrócie p.o.ś.), art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.). W uzasadnieniu organ podał, że na terenie objętym lokalizacją inwestycji obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego B. V i zgodnie z planem teren jest przeznaczony pod zabudowę przemysłowo – usługową, a w ponownie prowadzonym postępowaniu wyeliminowano błędy proceduralne, wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] listopada 2006r. nr [...]. Ustalono strony postępowania na podstawie wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej, a inwestor uzupełnił raport w formie aneksu o wyniki pomiarów hałasu wykonanych przez WIOŚ [...] wraz ze sprawozdaniem badań, protokołem i mapę z zaznaczonymi punktami pomiaru hałasu. Pomiary wykonano w dwóch seriach 1 września 2003r. i 25 lipca 2005r. Punkty pomiarów hałasu zlokalizowano na działce nr 861/2 poza granicą działek skarżących. Pomiary wykazały, że działalność zakładu powodowała przekroczenia poziomu hałasu poza terenem inwestora. Pomiary z 1 września 2003r. wykazały przekroczenie hałasu w porze dziennej, a wykonane 25 lipca 2005r. przekroczenie hałasu wyłącznie w porze nocnej. W 2006r. właściciel zakładu wykonał ekran akustyczny na granicy działki nr 861/2 z działką nr 861/2 wykonał ogrodzenie, co zmieniło rozkład fali akustycznej wywołanej działalnością rozbudowanego zakładu. Aneks określa też wykaz ilości wysyłanych wyrobów gotowych od lipca do października 2006r. Równoważny poziom hałasu emitowanego podczas transportu nie przekroczy wartości 55 dB, czyli dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów - 2 - zabudowy mieszkaniowo-zagrodowej w porze dziennej według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. (Dz. U. nr 178, poz. 1841). Określone w postanowieniu warunki wynikają z konieczności prawidłowego zabezpieczenia środowiska oraz ludzi mieszkających w sąsiedztwie i pracowników zakładu. W zażaleniu E. i W. H. wnieśli o zmianę postanowienia poprzez orzeczenie odmowy uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia bądź jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę. Organ nie zrealizował wytycznych zawartych w postanowieniu SKO z dnia [...] listopada 2006r., bo rozstrzygnięcia nie poparto bezstronnymi dowodami, posiłkując się uzupełnieniem materiału dowodowego wykonanym na zlecenie inwestora, a więc zgodnie z jego potrzebami. Skarżący podnieśli, iż mur oporowy wzniesiony pomiędzy ich działkami, a działką inwestora jest objęty nakazem rozbiórki i akta znajdują się w PINB. Inwestor nie uczynił nic, aby działkę skarżących nie zalewały wody opadowe skierowane przez inwestora na ich działkę. Warunek zawarty w pkt 24 postanowienia odnośnie godzin pracy nie jest zgodny z rzeczywistością, bo praca odbywa się na trzy zmiany. Postanowienie winno określać maksymalną dopuszczalną ilość pojazdów dla transportu wyrobów gotowych i surowca do produkcji oraz trasę transportu z działki inwestora do drogi wojewódzkiej, co ma istotne znaczenie dla realizacji inwestycji. Organy nie podjęły żadnych kroków dla ustalenia rzeczywistego hałasu, jaki wytwarzał będzie zakład po oddaniu hali do użytkowania. Wykonane pomiary hałasu przekraczały dopuszczalne normy, chociaż inwestor był powiadomiony o ich terminie i większość urządzeń w tym czasie nie pracowała. Hala ma być zlokalizowana bezpośrednio przy granicy z działką skarżących, a ekran akustyczny wzniesiono bez wymaganego pozwolenia. Stronami postępowania winny być osoby, których działki znajdują się w obrębie oddziaływania inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało za zasadne zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. nr [...] utrzymało w mocy wymienione na wstępie postanowienie Starosty. Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania mając na względzie wcześniejsze zalecenia Kolegium i zakres oddziaływania planowanej inwestycji. Uzupełniono materiał dowodowy w zakresie - 3 - emisji hałasu w aneksie do oceny oddziaływania i wyjaśniono, że pomiary potwierdzające przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu dotyczyły istniejącej hali produkcyjnej. Zarzut nielegalnego wykonania ekranu akustycznego nie znalazł potwierdzenia, bowiem z materiału dowodowego wynika, że 22 sierpnia 2005r. Starosta przyjął zgłoszenie budowy polegające na przebudowie istniejącego ogrodzenia na działkach nr 860/2, 861/1, 862/1 i 863/1 w B. mających na celu zmniejszenie emitowanego hałasu do środowiska. Z posiadanych informacji wynika, że obecnie nie jest prowadzone żadne postępowanie w sprawie stwierdzenia legalności budowy ekranów akustycznych. Określony w pkt 24 postanowienia czas pracy urządzeń dotyczy pory dziennej od godziny 6 do 22, maszyny do obróbki drewna mają znajdować się wewnątrz hali, która powinna mieć odpowiednią izolację termiczną (pkt 11 i 12 postanowienia), samochody w trakcie za i wyładunku mają mieć wyłączone silniki. W aneksie do raportu oddziaływania zawarto ocenę faktycznej uciążliwości transportu, z której wynika, że równoważny poziom hałasu emitowanego podczas transportu nie przekroczy wartości 55 dB, czyli dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów zabudowanych., a nadto zobowiązano inwestora do oznaczenia trasy dla pojazdów poruszających się na terenie zakładu Głównym celem zamierzenia inwestycyjnego jest poprawa warunków pracy, a nie zwiększenie produkcji. W skardze do Sądu skarżący E. i W. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podnieśli, iż podtrzymują wszystkie argumenty zawarte w zażaleniu z dnia 18 stycznia 2007r. i żądają uwzględnienia wniosków dowodowych (uwaga Sądu: skarżący nie sformułowali tych wniosków). Charakter przedsięwzięcia i lokalizacja uzasadniają rozszerzenie kręgu stron postępowania, a nie wyłącznie właścicieli działek graniczących z działką inwestora. Wskazali na sprzeczność stanowiska Kolegium polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy zakres oddziaływania inwestycji mieści się w granicach nieruchomości inwestora powstaje wątpliwość odnośnie uznania skarżących za strony postępowania. Działki nr 863/2, działki nr 862/2 i 861/2 należą do J. S., a jego budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr 861/2 jest w takiej samej odległości od zakładu jak budynek mieszkalny skarżących od planowanej inwestycji. Budowa ekranów - 4 - akustycznych na granicy działek S. i P. wymagała pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia i dlatego Starosta winien tę kwestię wyjaśnić. W zakresie uregulowania odpływu wód opadowych i zarzutu nielegalnego wybudowania muru oporowego przez inwestora na granicy działki skarżących organ II instancji stwierdził, że pkt 21 postanowienia nie uwzględnia elementu muru oporowego i dlatego ocena wszelkich oddziaływań, które mogą mieć miejsce podczas realizacji przedsięwzięcia została wykonana dla stanu, w którym mur oporowy nie istnieje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji, w tym przypadku postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007r. nr [...], utrzymujące - 5 - w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcie pod nazwą "hala produkcyjna służąca do mechanicznej obróbki drewna na działce nr 2773 w miejscowości B." pod określonymi warunkami zawartymi w pkt 1 do 24. Punktem odniesienia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia stanowi zasada przezorności wyrażona w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.), w myśl której każdy, kto podejmuje działalność negatywnie oddziałującą na środowisko jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), a kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozeznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Wprowadzenie zasady przezorności do polskiego systemu prawa jest wdrożeniem ogólnej zasady prawa do ochrony środowiska Unii Europejskiej między innymi w art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady z 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE L.85.175.40) określono, że państwa członkowskie przyjmą wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie oddziaływania w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Wprowadzona zasada przezorności powinna być brana pod uwagę na każdym etapie postępowania i to zarówno ze względu przy interpretacji rozwiązań materialnoprawnych określających podstawę wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jak i procesowych związanych z przebiegiem postępowania w tej sprawie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z punktu widzenia podziału przyjętego przez doktrynę jest decyzją zależną, bowiem jej treść zależy od uzgodnień wydanych we współdziałaniu z innymi organami na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. do czego obliguje art. 48 ust. 2 p.o.ś. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lutego 2006r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 50, poz. 360), która weszła w życie 29 czerwca 2006r. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji - 6 - o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. Obowiązek uzgodnienia warunków decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych został wprowadzony w celu pełnej realizacji zasady przezorności. Każdy z wymienionych organów i z uwagi na swój zakres działania zajmuje stanowisko, co do określonych standardów realizacji przedsięwzięcia, a formą współdziałania między organami administracji jest uzgodnienie, którego treść będzie mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia głównego. Organ występujący o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji, raport oddziaływania na przedsięwzięcia na środowisko albo informację zawierające dane określone w art. 49 ust. 3 p.o.ś., jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane. W rozpoznawanej sprawie obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia "budowa hali produkcyjnej służącej do mechanicznej obróbki drewna na działce nr 2773 został nałożony postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...]. Postanowieniem tym wyznaczono też zakres raportu, który winien określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów; uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, a w szczególności życie i zdrowie; opis przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko, średnio i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko, wynikające z: -/ istnienie przedsięwzięcia, -/ wykorzystywania zasobów środowiska, -/ emisji oraz opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę; opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko; wskazania czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania oraz określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem; przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie budowy i eksploatacji. - 7 - Natomiast z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm. zwane dalej rozporządzeniem z RM z 9.11.2004) wynika, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych sumuje się. Z akt administracyjnych sprawy jak i oświadczenia Z. P. złożonego na rozprawie wynika, że na terenie działek ewidencyjnych nr 860/2, 860/1, 861/1, 862/1, 863/1 oraz działce nr 2773 objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prowadzone jest Przedsiębiorstwo [...] "O." – Z. P. produkujące opakowania z drewna tzw. palety. W skardze skarżący kwestionują prawidłowość ustalenia stron w postępowaniu administracyjnym oraz zgłosili wątpliwości, co do ich udziału w postępowaniu, gdyż organy przyjęły, że oddziaływanie inwestycji mieści się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. Organy orzekające stwierdziły, że strony postępowania ustalono prawidłowo, a do akt sprawy dołączono wypis z ewidencji gruntów zgonie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...]. Z raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego w czerwcu 2006r. przez mgr inż. B. F. wynika, że inwestor posiada tytuł prawny do działek nr 860/2, 860,1 i 2773, a teren zakładu obejmuje też działki nr 861/2, 862/2 i 863/2, które nie należą do inwestora (str. 7 raportu). Znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z ewidencji gruntów na dzień 27.11.2006r. dotyczy działek nr 387, 401 (Gmina B.), nr 2773 (Z. P.) i nr 389 i 391 (E. i W. H.). Autor raportu nie przedstawił informacji o stanie prawnym pozostałych nieruchomości, które wchodzą w skład zakładu, a okoliczność ta została całkowicie niezauważona przez organy orzekające w sprawie i dlatego nie wiadomo, kto jest właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr 861/1, 862/1 i 863/1 w B. i dlatego twierdzenia organów o prawidłowym ustaleniu stron nie - 8 - znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowy. Wymienione działki leżą w obrębie zakładu, a opisane w raporcie uciążliwości według autora raportu, zamykają w obrębie terenu zakładu, a zatem status strony postępowania stosownie do art. 28 k.p.a. będzie przysługiwał podmiotom legitymującym się tytułem prawnym do wyżej wymienionych nieruchomości. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. W nauce przyjęto, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie (M. Bar, J. Jędrośka "Proces inwestycyjny a ochrona środowiska; decyzje o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny podręcznik, Wrocław 2005 str. 45). W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomością posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności (wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.11.2005r. sygn. akt II SA/Bd 758/04 nie publ.). Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to art. 46 ust. 4 ustawy mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 135-136 ustawy obszaru ograniczonego oddziaływania (K. Gruszecki "Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, a zasada przezorności" Państwo i Prawo 2007/3/85). - 9 - Z zaprezentowanego stanowiska, które akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie wynika, że krąg podmiotów mających poza wnioskodawcą status strony jest bardzo szeroki, a to ma na celu zagwarantować możliwość wyrażenia w prowadzonym postępowaniu wszystkich przeciwstawnych interesów, co stanowi formę realizacji zasady przezorności, którą tłumacząc na język potoczny można sprowadzić do stanowiska, iż łatwiej jest zapobiegać niż później leczyć. Zaprezentowane stanowisko potwierdza zasadność zarzutu skargi o braku konsekwencji przy ustalaniu stron postępowania, bo jak stwierdzili skarżący w świetle poglądu, który przyjęły organy, również oni nie powinni być stronami postępowania, bo oddziaływanie inwestycji mieści się w granicach zakładu. Skutkiem błędnego poglądu organów odnośnie pojęcia strony w prowadzonym postępowaniu jest stwierdzenie, że krąg stron może być szerszy niż te, które brały udział w postępowaniu, a to narusza zasadę czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organy orzekające nie zwróciły również uwagi, że wniosek inwestora z dnia 16 marca "206" (data z wniosku) jest niekompletny, a to stanowiło również przeszkodę w prawidłowym określeniu stron postępowania. Opisana okoliczność jest przesłanką do wznowienia postępowania po myśli art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi wystarczającą podstawę do skasowania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 53 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, który to przepis nałożył na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, w postępowaniu w ramach, którego sporządzany jest raport oddziaływania na przedsięwzięcia na środowisko. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy orzekające wypełniły ten obowiązek, a to uniemożliwiło udział organizacjom ekologicznym, o których mowa w art. 3 pkt 16 p.o.ś. Sąd uznał też, że organy prowadzące postępowanie uzgadniające nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy obowiązującego na dzień wydania postanowienia, który stanowiłby podstawę do zastosowania przepisów - 10 - prawa materialnego, a w następstwie tego wydania postanowienia zgodnie z ustalonym stanem prawnym. Takie działania organu naruszają art. 7 i art. 77 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nastąpiło istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 k.p.a. jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów. Jego treść będzie determinować treść rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 4 k.p.a.). Uzgodnienie jest formą, w jakiej może nastąpić współdziałanie organów, a źródłem do zastosowania tej formy do wyrażenia stanowiska są przepisy prawa materialnego. Ze względu na istotny wpływ na treść przyszłej decyzji organy w sposób szczególny powinny wykazać się starannością w podejmowaniu czynności dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie takie działania przez organ nie zostały podjęte pomimo zgłaszanych przez skarżących zarzutów w dwukrotnie składanym zażaleniu. Organ ograniczył się wyłącznie do orzekania w oparciu o raport oddziaływania, bez zbadania zasadności zarzutów skarżących, które w szczególności dotyczyły nielegalnego wzniesienia obiektów budowlanych oraz niewykonania prawomocnych nakazów rozbiórki obiektów zakładu zlokalizowanych na terenie objętych oceną zawartą w raporcie, co może mieć wpływ na określenie klimatu akustycznego. W raporcie oddziaływania na środowisko dla decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych sporządzonego w 2006r. (na stronie 21) podano parametry projektowanej hali na działce nr 2773 w B., które wynoszą 21,69m x 54,24m (szerokość i długość) i 10,18m wysokość. Z zapisu zawartego w raporcie wynika, że załącznik nr 3 wykonany na mapie ewidencyjnej gruntów przedstawia dokładne zagospodarowanie działek (str. 25 raportu). Natomiast ustalenie, że projektowana hala ma być zlokalizowana w części północno-wschodniej działki nr 2773 w B. można dopiero wywnioskować z porównania mapy ewidencji gruntów, która zawiera stan zagospodarowania działki z mapą przedstawiającą komputerową - 11 - symulację terenu po oddaniu do eksploatacji przedmiotowego zakładu (str. 46 raportu). Komputerowa symulacja rozchodzenia się hałasu, jako źródło hałasu pokazuje halę zlokalizowaną na działce nr 861/1, a nie pokazuje rozchodzenia się hałasu od projektowanej hali na działce nr 2773 jak i znajdującej się na tej działce hali wybudowanej w 2005r. w południowo-wschodniej części działki nr 2773. Mając na względzie normę prawną wynikającą z § 4 rozporządzenia RM z 9.11.2004r. wprowadzająca obowiązek sumowania parametrów charakteryzujących skalę przedsięwzięcia z powodu ich położenia na terenie jednego zakładu, a to dotyczy obiektów zakładu już istniejących jak i planowanych przedsięwzięć Sąd stwierdził, że raport oddziaływania na środowisko nie uwzględnił nakazu wynikającego z tej normy prawnej. Wedle tego przepisu raport winien uwzględnić hałas, jaki jest wytwarzany przez urządzenia w już istniejących obiektach, gdy pracują wszystkie urządzenia oraz hałas w planowanej hali po zamontowaniu urządzeń i dopiero wówczas będzie można określić hałas wytwarzany przez cały zakład. Uwzględnić również należy wszystkie inne źródła hałasu charakterystyczne dla danego rodzaju działalności produkcyjnej. Przykładowo jako inne źródło hałasu w tej sprawie wskazano transport w przypadku, którego koniecznym wydaje się podanie rodzaju samochodów używanych do transportu, częstotliwość wykonywanego transportu, a także trasę, po której będzie się on odbywał względem działek sąsiednich. Powyższe dowodzi, że stan faktyczny jak i stan prawny nieruchomości dla sporządzenia raportu oddziaływania nie został prawidłowo ustalony dla [...] "O." w B.. W sytuacji, gdy istniejący zakład ma być rozbudowany, to rolą raportu jest pokazanie aktualnie istniejących uciążliwości zakładu i przy określonej wielkości produkcji oraz ocena zagrożeń mogących powstać po rozbudowie przy uwzględnieniu planowanego wzrostu produkcji, ilości i rodzaju planowanych do zastosowania urządzeń, maszyn, technologii celem określenia ich zakresu oddziaływania na środowisko, czemu nie stoi na przeszkodzie etapowe uruchamianie produkcji zważywszy, że jest to inwestycja planowana. Tym standardom nie odpowiada sporządzony raport oraz aneks do raportu w kontekście zakresu przedmiotowego określonego postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2006r. - 12 - Nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy potwierdzają również dowody dopuszczone przez Sąd z urzędu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. W szczególności Sąd jako dowód dopuścił akta sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Rzeszowie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 779/07 oddalającym skargę Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem rozbiórki samowolnie wybudowanej hali produkcyjnej położonej na działce nr 861/1 w B.. Obowiązek rozbiórki hali wynika z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2006r. nr [...]. Z. P. na rozprawie przed Sądem stwierdził, że dysponuje już pozwoleniem na budowę hali produkcyjnej, która ma być zlokalizowana obok hali objętej nakazem rozbiórki, a po jej wybudowaniu zostanie przeniesiona do niej produkcja z hali objętej nakazem rozbiórki. Na tę samą okoliczność Sąd dopuścił jako dowód akta sprawy sądowej o sygn. II SA/Rz 832/04. Wyrokiem z dnia 23 września 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - ogrodzenia stanowiącego nadziemną konstrukcję oporową zlokalizowaną na działce nr 2773 w B.. Z wyjaśnień Z. P. złożonych na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. wynika, że powyższy mur nie został rozebrany, nadal istnieje. Na długości około 60m po stronie działki nr 2773 została wybrana ziemia z pasa przylegającego do ogrodzenia o szerokości około 1,5m., a organy nadzoru budowlanego uznały takie działanie za wykonanie obowiązku rozbiórki muru, gdyż przez odjęcie ziemi, która dolegała do muru zmieniła się jego funkcja i obecnie jest ogrodzeniem. W tym miejscu należy odnieść się do przepisu art. 170 p.p.s.a, z którego wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie - 13 - przewidzianych także inne osoby. Przepis ten określa skutki materialnoprawne prawomocnego wyroku sądu administracyjnego i zakres mocy wiążącej. Materiał dowodowy wynikający z akt administracyjnych sprawy nie potwierdza, aby organy ochrony środowiska jak i autor raportu dokonali ustaleń, czy wyżej wymienione prawomocne decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wykonane. Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm. –zwana dalej w skrócie p.e.a.) nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonania tej egzekucji (art. 20 § 1 pkt 4 tej ustawy). Na podstawie przepisu art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 158, poz. 1118 ze zm. –zwana dalej w skrócie p.b.) organem wyższego stopnia nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, który jest organem egzekucyjnym pierwszego stopnia jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Dodać też wypada, że przepis art. 35 ust. 5 p.b. jest podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Zatem kwestia właściwego wykonania prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego na działce nr 2773 w B. w sytuacji, gdy toczy się postępowanie o wydanie decyzji o uzgodnienie uwarunkowań środowiskowych, a decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją zależną od podejmowanych przez organy o różnej właściwości rzeczowej rozstrzygnięć, sprawa ustalenia wykonania nakazu rozbiórki może mieć znaczenie dla kontynuacji postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, które jest finalnym rozstrzygnięciem sprawy inwestora. Dlatego też, gdy organ uzgadniający, którym jest Starosta, czyli w tym przypadku organ właściwy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w konsekwencji ten sam organ winien przeprowadzić szczegółowe ustalenia w tym zakresie, a stosowną informację przekazać właściwej komórce organizacyjnej prowadzącej sprawy z zakresu pozwoleń na budowę. Dokładnego wyjaśnienia wymaga również kwestia istnienia wiaty na działce nr 861/1 w B., w stosunku do której istnieje prawomocny nakaz rozbiórki oraz - 14 - kwestia powstania hali, do której ma być przeniesiona produkcja z tej hali, na którą według oświadczenia Z. P. złożonego na rozprawie dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Najogólniej rzecz ujmując zarówno istniejące obiekty, w których jest prowadzona produkcja jak i obiekty, które mają powstać, a w których ma być prowadzona produkcja stanowią podstawą do łącznego określenia rodzaju i wielkości uciążliwości całego zakładu. W ocenie Sądu opisane okoliczności o charakterze faktotwórczym nie tylko mogą mieć, ale mają istotne znaczenie dla ustalenia obiektywnie istniejącego stanu faktycznego, który winien być uwzględniony dla sporządzenia raportu oddziaływania analizowanego budynku oraz innych planowanych do realizacji obiektów na terenie zakładu celem pokazania uciążliwości związanych z funkcjonowaniem zakładu. Dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, stanowi realizację zasady przezorności wyżej przedstawioną. Organy orzekające nie dokonały oceny raportu ze względu na jego merytoryczną zawartość w kontekście przywołanego wyżej postanowienia Wójta Gminy B., którym nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i określono jego zakres. Treść raportu zwiera szereg niekonsekwencji, a niektóre twierdzenia pozostają w oczywistej sprzeczności. Na str. 21 raportu autor stwierdza, że w hali ma być 9 stanowisk do mechanicznej obróbki drewna, a w hali zostaną zamontowane urządzenia przeniesione z hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr 860/2 oraz, że obecnie inwestor nie przewiduje wykorzystania trzech stanowisk umieszczonych pod ścianą (str. 23 raportu). Jednocześnie na str. 27 stwierdza, że nie przewiduje się dodatkowego zatrudnienia osób, ale na str. 23 podaje, iż inwestycja może przyczynić się do zwiększenia zatrudnienia, lecz nie w początkowym okresie. Raport w pkt 7.2.3. pt. "Określenie wielkości emisji hałasu emitowanego do środowiska (str. 28 – 31 nie wymienia ile urządzeń zostało objętych określeniem wielkości emisji hałasu. Wydaje się, że będąc w zgodzie z postanowieniem Wójta Gminy B. nic nie stoi na przeszkodzie, aby wariantowo określić planowaną pracę urządzeń w początkowym etapie, a także pracę wszystkich planowanych do realizacji urządzeń nie tylko w projektowanej hali, ale również istniejących obiektach zakładu. - 15 - Elementem załącznika nr 9 jest szkic sytuacyjny hali produkcyjnej z urządzeniami do obróbki drewna, ale pokazane wymiary hali wskazują, że szkic dotyczy innej hali niż planowana do realizacji. Warto podkreślić, że z żadnego opisu nie wynika, ile urządzeń aktualnie pracuje na terenie zakładu, łącznie z halą wybudowaną w części południowej działki nr 2773 oraz jakie urządzenia i ile będzie pracowało w hali, którą zamierza wybudować inwestor obok hali objętej nakazem rozbiórki. Brak jest całościowej analizy hałasu, który może powstać, gdy pracują wszystkie urządzenia zakładu. Takiej oceny nie zawiera też streszczenie sporządzone w języku potocznym. Opisane wyżej zastrzeżenia, co do stanu faktycznego są naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a., a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanych naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zastrzeżenia w kontekście ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) budzi zapis w raporcie, którego umieszczenia według autora raportu domaga się inwestor odnośnie godzin pracy w zakładu, która ma się odbywać od godziny 6 do 22 (str. 2 aneksu do raportu), a następnie zawarty w pkt 24 sentencji postanowienia organu pierwszej instancji. Inwestor we wniosku z dnia 16 marca "206" (data według wniosku) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawarł oświadczenia o czasie pracy zakładu. Stosownie do art. 6 ust. 1 wyżej cyt. ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ochrona wolności działalności gospodarczej na wsparcie w art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 6 k.p.a. stwierdza, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, a to oznacza, że nałożenie obowiązku, albo odebranie uprawnienia może nastąpić tylko wtedy, gdy takie uprawnienie daje przepis rangi ustawowej. Katalog obowiązków, jaki może być nałożony na inwestora w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa ust. 4 art. 56 p.o.ś. Obowiązki te dotyczą zapobiegania ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wykonania kompensacji przyrodniczej; - 16 - przedstawienie analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienie, w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządza się raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy orzekające rozważą, czy są uprawnione do wprowadzania tego typu ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej w kontekście przytoczonych przepisów. Reasumując Sąd stwierdził, że organy naruszyły przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku art. 7 i art. 77 k.p.a. ii na tej podstawie Sad orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia wyroku . Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., a ich wysokość odpowiada treści wniosku zgłoszonego na rozprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie: 1/ prawidłowe ustalenie stron postępowania w sposób opisany w treści uzasadnienia to jest mając na względzie zasięg oddziaływania inwestycji oraz ustali podmioty mające tytuł prawny do działek nr 861/2, 862/2, 863/2 i zapewni wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., a także zabezpieczenie udziału społeczeństwa w sposób określony w art. 53 p.o.ś. 2/ zwróci się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu nadzoru egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym w zakresie samowoli budowlanych o zbadanie, czy prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23.09.2005r. sygn. akt II SA/Rz 832/04 został wykonany oraz powiadomi właściwą komórkę prowadzącą w imieniu Starosty sprawy z zakresu pozwoleń na budowę, że na działce nr 2773 istnieje obiekt budowlany objęty prawomocnym nakazem rozbiórki, a inwestor na tej działce zamierza realizować halę produkcyjną; stanowisko przedstawione przez organ nadzoru egzekucyjnego o wykonaniu rozbiórki umożliwi dalszą kontynuację postępowania warunkujące określenie zakresu w jakim winien być uzupełniony raport, dlatego też do czasu otrzymania stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ rozważy możliwość zawieszenia postępowania; - 17 - 3/ w przypadku kontynuowania postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zobowiąże inwestora do uzupełnienie raportu w sposób przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu mając na względzie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) zawierający opis rodzaju i wielkości dotychczasowych uciążliwości zakładu oraz wzrost uciążliwości jaki może wystąpić po uruchomieniu wszystkich planowanych przedsięwzięć w zakładzie. Istotne znaczenie dla określenia klimatu akustycznego przedsięwzięcia będzie miało stanowisko organu nadzoru budowlanego w zakresie wykonania rozbiórki muru oporowego oraz w razie potrzeby organ rozważy konieczność dopuszczenia na okoliczność klimatu akustycznego (z uwzględnieniem transportu ) innych dowodów np. projektu budowlanego hali. 4/ oceni legalność dopuszczalność wprowadzenia ograniczenia czasu pracy zakładu w aspekcie przytoczonych w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa; 5/ stanowisko organu nadzoru egzekucyjnego, uzupełnienie raportu będą warunkowały podjęcie przez organ ewentualnie innych jeszcze środków dowodowych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podjęcia w oparciu o niewątpliwie ustalony stan faktyczny sprawy stosownego rozstrzygnięcia odpowiadającego standardom art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględnia zmiany stanu prawnego zaistniałe po złożeniu wniosku.