II SA/Rz 679/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości stanowiących mienie komunalne Gminy [...] na okres 5 lat w drodze przetargu - postanawia – odrzucić skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 5 lat w drodze przetargu szeregu szczegółowo wymienionych w jej treści nieruchomości stanowiących mienie komunalne Gminy [...] położonych w miejscowościach: W., R., M., S., N., C., S., R., Z., P. i M. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n. W dniu 13 marca 2015 r. wpłynęło do Urzędu Gminy [...] pismo B. A. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr 654/6, 33/221, 490, 508, 286/3, 406/1, 429, 452/1, objętych KW [...], położonych w R., z powodu jej powzięcia bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, czym naruszono art. 48 ust 2 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 zd. 1 tej ustawy w związku z podjęciem tej uchwały poza sesją Rady Gminy. Zarzucono, że uchwałę podjęto pomimo sprzeciwu 129 mieszkańców R., którzy oponowali przeciwko zbyciu nieruchomości wiejskich stanowiących majątek wsi R., a przepis art. 48 ust. 2 u.s.g. wymaga uprzedniej zgody na taką czynność zebrania wiejskiego, którego nie uzyskano. Wprawdzie kwestionowana uchwała dotyczy wydzierżawienia nieruchomości, a nie jej sprzedaży, niemniej ograniczenia dotyczące sprzedaży a podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych powinny być stosowane także w przypadku wydzierżawienia. Nie ulega w ocenie wzywającego wątpliwości, że prawo korzystania z wymienionych w uchwale nieruchomości położonych w R. przysługuje wsi R., jako że prawo to istniało już w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii interesu prawnego B. A., który miał zostać naruszony uchwałą wyjaśniono, że jest on członkiem społeczności lokalnej mającego prawo korzystania z tego mienia. Następnie B. A. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której powielił zarzuty z wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zażądał stwierdzenia nieważności uchwały bądź jej niezgodności z prawem oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Uzupełniająco podano, że o charakterze objętych uchwałą nieruchomości położonych w R., jako mienia wiejskiego świadczy treść księgi wieczystej. Do podjęcia uchwały konieczna zatem była zgoda zebrania wiejskiego, którego Raga Gminy nie uzyskała. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie z powodu niewykazania przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny, a zatem nie jest podmiotem legitymowanym do jej wniesienia. Źródłem interesu prawnego nie jest bowiem sam fakt przynależności do społeczności lokalnej, a skarżący nie wykazał związku pomiędzy uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Ponadto nie wykazał, których konkretnie nieruchomości dotyczy jego roszczenie i jakie jego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, a także nie wykazał związku pomiędzy uchwałą a swoją sytuacją prawną. Tymczasem podmiotem chronionym na mocy art. 48 u.s.g. są mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza, a nie poszczególne podmioty. Nie wykazano także, aby działki wymienione w uchwale stanowiły mienie gminne w rozumieniu art. 48 ust. 3 u.s.g. i prawo do nich przysługuje sołectwu. Niezależnie jednak od powyższego, zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a stanowi formę zarządzania własnym majątkiem, mieniem komunalnym. W piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. skarżący na wezwanie Sądu w kwestii sprecyzowania naruszenia interesu prawnego wyjaśnił, że uchwała narusza jego prawo – jako członka lokalnej wspólnoty samorządowej i mieszkańca sołectwa wsi R. do korzystania z mienia wiejskiego. Wykonanie uchwały, np. poprzez przeprowadzenie przetargu i wyłonienie dzierżawców, spowoduje zaś że nie będzie mógł korzystać z tego mienia ani decydować o przeznaczeniu dochodu z niego osiąganego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po spełnieniu powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że z uwagi na materię uchwały to jest wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 5 lat w drodze przetargu stanowiących mienie komunalne Gminy [...] dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2930/15 LEX nr 1747130). Zachowane zostały też formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący pismem z dnia 11 marca 2015 r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została złożona za pośrednictwem Rady Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r., czyli z dochowaniem terminu. Zgodnie z wyżej cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę może wnieść tylko ten, kto nie tylko zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, ale - jak stanowi przytoczony przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. - ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09, niepubl.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121, uznał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053). Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym (analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 k.p.a.) stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Oczywiście, przenoszenie tych cech na grunt art. 101 powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy tutaj do czynienia. O ile w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć. Przy czym nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092). Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g. powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, s. 69). kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego". Prezentowane stanowisko oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie. Skarżący w skardze nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego. Pełnomocnik skarżącego wezwaniem z dnia 30 czerwca 2015 r. został wezwany do sprecyzowania, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie B. A. stosownie do wymagań z art. 101 ust. 1 u.s.g. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. wyjaśnił, że uchwała narusza uprawnienia B. A. - członka lokalnej wspólnoty samorządowej i mieszkańca sołectwa wsi R. do korzystania z mienia wiejskiego. Wykonanie uchwały spowoduje, że skarżący nie będzie mógł korzystać z tego mienia, ani też decydować o przeznaczeniu tego dochodu. Obecny na rozprawie skarżący potwierdził okoliczność wskazaną przez Wójta Gminy [...], że czynsze za dzierżawę były wpłacane na rzecz gminy. Dzierżawcy na rzecz sołectwa czynili darowizny. Skarżący oświadczył, że z nieruchomościami wskazanymi w skardze nie wiąże go żaden stosunek prawnorzeczowy ani obligacyjny. Podkreślenia wymaga, że skarżący złożył skargę we własnym imieniu. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia są zbyt ogólnikowe, aby można było stwierdzić istnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. to jest nie tylko istnienie interesu prawnego, ale także jego naruszenie. Sąd orzekający wskazuje na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 347/13 9LEX nr 1429539), że prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwa zarządza i z jakich korzysta. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daję taką legitymację. Pogląd ten został zaakceptowany przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1127/13 (LEX nr 1793957). Skoro skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała jednostki samorządu terytorialnego naruszała konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie to zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę należało odrzucić. Z mocy art. 231 § 1 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi na rozprawie Sąd nie orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.