II SA/Rz 681/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. N. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] działając na wniosek Burmistrza [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.) – określanej dalej jako u.g.n., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki nr 964 i 965 o łącznej powierzchni 0,2558 ha, stanowiącej własność D. N. poprzez zezwolenie Gminie [...] na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] (pkt 1) oraz jednocześnie nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. D. N. zarzucił, że nie jest zasadne ograniczenie korzystania z całych działek nr 964 i 965, gdyż kanalizacja nie obejmuje całej ich powierzchni. W tym zakresie zakwestionował zawarte we wniosku Gminy [...] twierdzenie iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie kanalizacji, gdyż ograniczył jej przeprowadzenie tylko na części swojej działki, co nie dotyczy całego jej przebiegu. Nieprawdą jest również uzasadnienie przez Gminę, że zwłoka w budowie kanalizacji nie daje możliwości podłączenia innych budynków i terminowego zakończenia budowy, ponieważ sporny odcinek jest możliwy do wykonania po przesunięciu o około 1,5 m, co zostało stwierdzone w wyniku odkopania i sprawdzenia położenia rur wodociągowych. Wskazał też na poniesione koszty zakupu działki, projektu i budowy domu oraz odstąpienie od poszerzenia drogi na własnych działkach na całej szerokości, co dodatkowo uzasadnia przesunięcie planowanego przebiegu kanalizacji. Rozpatrujący odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa w/z z art. 9a u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pkt 1 oraz uchylił ją w pkt 2 umarzając postępowanie w tym zakresie. Powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Wojewoda wskazał w jej uzasadnieniu, iż brak możliwości ograniczenia prawa własności w drodze cywilnoprawnej przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych materialnoprawnych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. realizacji celu publicznego i niezbędności nieruchomości na ten cel, nakazuje uznanie rozstrzygnięcia Starosty w pkt 1 wydanej przez niego decyzji za zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawą do uchylenia tej decyzji w pkt 2 jest natomiast błędne powołanie w jej podstawie prawnej art. 124 ust. 1a tej ustawy i orzeczenie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na skutek skargi D. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 766/10 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...]. W ocenie Sądu konstrukcja tej decyzji utrzymująca w mocy pkt 1 decyzji Starosty oraz uchylająca tę decyzję w pkt 2 i umarzająca postępowanie w tym zakresie rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 Kpa, gdyż nie ma prawnych możliwości do orzekania w jednej sprawie dwóch punktów w nim wymienionych, gdyż dotyczą one odrębnych stanów faktycznych sprawy administracyjnej zakończonej przez organ I instancji. Wojewoda chcąc wyeliminować rygor natychmiastowej wykonalności z wyrzeczenia decyzji organu I instancji winien zastosować konstrukcję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa do całej sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozpatrując ponownie odwołanie D. N. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 9a u.g.n., uchylił decyzję I instancji w części dot. nadania klauzuli natychmiastowej wykonalności pkt 2 oraz umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji. W jej uzasadnieniu, na podstawie przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy – identycznego jak we wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. – Wojewoda po raz drugi stwierdził zgodność z przepisami prawa stanowiska Starosty [...] zawartego w pkt 1 jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wskazał też, że zrealizowanie przez Burmistrza [...] uprawnienia przyznanego decyzją organu I instancji może być podstawa do zastosowania art. 128 ust. 4 w/z z art. 124 u.g.n., co oznacza, że po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej właściciel nieruchomości w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym może wystąpić o ustalenie odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości. Podstawą do uchylenia decyzji Starosty w pkt 2 i umorzenia w tym zakresie postępowania przed organem I instancji zdaniem Wojewody jest zaś art. 138 § 1 pkt 2 w/z z art. 105 Kpa. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n., w przypadkach określonych w art. 108 Kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1 tego artykułu. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższym Starosta [...] orzekał w tym zakresie bez podstawy prawnej, co czyni zasadnym umorzenie w tej części postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie działający przez adwokata D. N., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wg reprezentującego skarżącego pełnomocnika, Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, a decyzja organu I instancji powinna być przez niego uchylona w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy pominął fakt naruszenia w decyzji organu I instancji art. 124 u.g.n., gdyż podstawą udzielenia zezwolenia o którym mowa w ust. 1 tego artykułu nie może być fakt prowadzenia i zawansowania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Organ odwoławczy nie rozważył, czy i jakie znaczenie ma fakt prowadzenia prac budowlanych przez inwestora na nieruchomości skarżącego w kontekście przesłanek z art. 124 u.g.n. określających możliwość wydania decyzji ograniczającej prawo własności. Zdaniem skarżącego wydanie takiej decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych jest niedopuszczalne, co potwierdzają wyroki NSA z dnia 18 marca 2005 r. OSK 1216/04 i WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2008 r. II SA/Kr 87/08. W opinii skarżącego, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n. nie zostało także poprzedzone stosownymi rokowaniami inwestora z właścicielem nieruchomości, co narusza ust. 3 tego artykułu. Spotkanie zorganizowane na jego działce przez inwestora dotyczące kontynuacji robót związanych z budową kanalizacji miało w jego ocenie charakter niezobowiązujący, ponieważ inwestor nie wskazał na jakiej podstawie prawnej zostało ono przeprowadzone i nie zakończyło się ono stwierdzeniem jednej z trzech przesłanek niemożności uzyskania zgody właściciela, tj. iż nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, że sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo że strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Nieprzeprowadzenie rokowań było dla skarżącego o tyle istotne, że bezskutecznie wnioskował on o możliwość rozważenia alternatywnego przebiegu budowy kanalizacji, bez ingerowania w obszar jego działek (słuszność jego stanowiska potwierdza to, że na chwilę obecną przebieg budowy kanalizacji nie obejmuje jego działek, a sporny odcinek ma zostać wykonany na działce nr 985/3). Jako uchybienie wydanych w sprawie decyzji strona skarżąca wskazała także brak precyzyjnego określenia sposobu ograniczenia korzystania z przedmiotowych nieruchomości poprzez brak oznaczenia obszaru niezbędnego do realizacji inwestycji ani żadnej linii granicznej. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy. Ponadto organ I instancji udzielając wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej wskazał wyłącznie na projekt budowlany, który nie został do niej dołączony; organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że projekt sieci kanalizacji sanitarnej nie koliduje z zatwierdzonym projektem budowy na działkach nr 964 i 965 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Kolejnym podniesionym w skardze zarzutem był brak rozważenia przez organy I i II instancji, czy i jakie znaczenie na fakt, że to poprzedni właściciel nieruchomości wyraził zgodę na realizację inwestycji, a nowy domaga się rozważenia alternatywnego jej przebiegu w pasie drogi biegnącej obok, co jest możliwe tym bardziej, że odstąpiony przez niego pas nieruchomości nie jest jeszcze zagospodarowany. Brak analizy materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji narusza także w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisy prawa procesowego, a to art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. Organy skupiając się na analizie interesu inwestora i wywodzącym się z niego interesie społecznym, nie odniosły się wcale do słusznego interesu skarżącego, naruszając sformułowaną w art. 7 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP zasadę praworządności oraz ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Ponadto Burmistrz [...] znając planowany przebieg kanalizacji sanitarnej nie sprzeciwił się i nie zareagował w żaden inny sposób na zgłoszenie przez skarżącego planów budowy ogrodzenia, które w swoim przebiegu pokrywa się z planowanym przebiegiem kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście regulujących tę materię przepisów prawa nie daje podstaw do jej uwzględnienia, a Starosta [...] zgodnie z nimi wydał decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie podlega zgodność rozstrzygnięcia zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zwrócić tez należy uwagę, iż sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga on w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga również, iż podstawą orzekania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] orzekające na wniosek Burmistrza [...] o ograniczeniu korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki 964 i 965. Materialnoprawną podstawą tych decyzji był przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z określoną inwestycją strukturalną, a negocjacje nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W wydanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Istnienie planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnej przewidujące realizację na danym terenie inwestycji realizującej cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia a w przypadku gdyby do ugody z nim nie doszło do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Sam plan miejscowy ani decyzja lokalizacyjna nie rozstrzyga o ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości. Uzasadniony zaś interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla niego jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (patrz: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r. SA/Kr 441 ONSA 1989/2/01 wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 23/06). Wskazanego wyżej wymogu nie realizują decyzje organów obu instancji objęte skargą. Z decyzji organu I instancji wynika, iż przedmiotem ograniczenia jest całość nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. 964 i 965 położone w K. w sytuacji gdy planowana kanalizacja nie obejmuje całej ich powierzchni. Właściciel nieruchomości proponował usytuowanie inwestycji w sposób najmniej kłopotliwy dla inwestycji przez niego realizowanej na swoich działkach na co nie wyraził zgody inwestor. Zasadny jest zarzut skargi, iż nie ma powodu aby decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. dotyczyła w całości obydwu działek. Stosownie zaś do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem. Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wejście w teren w celu wykonania prac związanych z realizacją inwestycji. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienia obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że ich realizacja była niemożliwa do przyjęcia. Zdaniem Sądu w sprawie objętej skargą, żadna z opisanych sytuacji nie zachodzi. Właściciel wyraża zgodę na przeprowadzenie kanalizacji lecz z uwzględnieniem tego, że on buduje na tej działce własny dom a inwestycję można przeprowadzić w sposób niekolidujący z jego budową. Organ nie wypowiada się dlaczego propozycja właściciela nie może być uwzględniona. Jak ustalono również na podstawie akt administracyjnych wniosek Burmistrza [...] o ograniczeniu prawa własności skarżącego w odniesieniu do nieruchomości nr 964 i 965 został złożony wówczas gdy prace przy wykonywaniu kanalizacji trwały i były znacznie zaawansowane. Organ I instancji w uzasadnieniu podkreślił, iż fakt zaawansowania inwestycji, zagrożenie utraty przeznaczonych na nią środków uzasadniają złożenie wniosku o ograniczeniu uprawnień właściciela przedmiotowych nieruchomości. Organy prowadząc ponownie postępowanie przeprowadzą ponownie rokowania uwzględniając przede wszystkim interes właściciela w ograniczeniu jego praw wynikających z własności, a następnie w przypadku braku zgody w sposób wyczerpujący uzasadnią swoje stanowisko. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1553 poz. 1270 ze zm.) w zw. z ar. 124 u.g.n. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 w zw. z art. 210 i 205 § 2 p.p.s.a.