II SA/Rz 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia kosztów za pobyt dziecka w Domu Pomocy Społecznej -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO oraz Kolegium) po rozpoznaniu odwołania R. B. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej utrzymało ją w mocy. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. w zw. z art. 64 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) – zwanej dalej ups. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zainicjował wniosek R. B. skierowany do Wójta Gminy [...] o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w S. jego córki – A. B. W jego uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że jego jedynym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę w wysokości 869,84 zł miesięcznie. Z kwoty tej pokrywa koszty utrzymania nie tylko siebie, ale także syna A. B., nad którym sprawuje opiekę na mocy wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia 30 marca 2006r. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. odmówił jego uwzględnienia. Od rozstrzygnięcia tego odwołał się R. B. zarzucając organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach faktycznych w postaci wyrażenia nieprawidłowego poglądu, iż brak jest dowodów uzasadniających jego wniosek. Nadto zarzucił brak podjęcia działań zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po dokonaniu analizy wskazanego środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2010r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. W motywach powołało się na art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Następnie przytoczyło art. 61 powyższej ustawy, wskazujący kolejność osób zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Kolegium wskazało na wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia 30 marca 2006r. (sygn. akt [...]), którym orzeczono rozwód małżeństwa A. B. i odwołującego się R. B. i zobowiązano wyżej wymienionych do alimentowania w równych częściach małoletniej córki A. B. poprzez zobowiązanie do ponoszenia w równych częściach kosztów utrzymania wymienionego dziecka w Domu Pomocy Społecznej oraz do finansowania w równych częściach niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem dziecka ponad te, które pokrywane są z funduszy pozostających w dyspozycji wskazanego DPS. SKO zwróciło także uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009r. sygn. akt II SA/Rz 75/09 uchylający decyzję tego organu w przedmiocie zmiany odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej, w którym zajęto stanowisko, iż zbędne jest wydawanie w sprawie decyzji ustalającej wysokość opłaty za taki pobyt, bowiem postępowanie w tym przedmiocie zmierzałoby do weryfikowania ustalonego wyrokiem sądu powszechnego zakresu obowiązku alimentacyjnego rodziców względem dziecka. W orzeczeniu tym Sąd uznał, iż rodzice dziecka obowiązani są do ponoszenia w równych częściach odpłatności za pobyt A. B. w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało następnie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, określający przesłanki zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie z takiej opłaty , po czym podniosło, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca oparł się na pkt 3 wskazanego artykułu. Wedle jego treści z dobrodziejstwa zwolnienia z przedmiotowej opłaty skorzystać mogą małżonkowie, zstępni, wstępni, którzy utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy organ podniósł, że rodzice A. B. nie utrzymują się z jednego wynagrodzenia, bowiem pracują obydwoje, zaś uzyskiwany przez nich dochód wielokrotnie przekracza kryterium dochodowe. Kolegium podkreśliło nadto, że instytucja częściowego lub całkowitego zwolnienia opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Zatem to od oceny rozpoznającego konkretną sprawę organu zależy, czy wskazana ulga zostanie przyznana. Organ podkreślił, że do dyspozycji podejmującego decyzję w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej pozostaje określona pula środków finansowych przeznaczonych na określony cel. Nie jest zatem możliwe przyznanie nawet najbardziej potrzebującym osobom więcej środków niż te, które pozostają do rozdysponowania. Jeśli zatem w danej gminie jest wielu mieszkańców, którzy potrzebują pomocy, bowiem nie mają żadnych dochodów, bądź też ich dochody są poniżej kryterium dochodowego (351 zł w rodzinie), w pierwszej kolejności organ musi kierować pomoc do osób całkowicie pozbawionych dochodów i tych o najniższych dochodach. SKO podniosło, iż przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności zostało przeprowadzone należycie, bowiem ustalono sytuację rodzinną i dochodową wnioskodawcy. Zastosowano przy tym wszelkie wymogi proceduralne. Prawidłowo także Wójt Gminy [...] oparł się na wyroku Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2006r. oraz wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009r., zgodnie bowiem z art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) prawomocne orzeczenie wiąże sąd, który je wydał, jak też inne sądy i inne organy administracji publicznej, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. B. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł zarzut obrazy przepisów postępowania mającej istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wyrażającej się w braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i tym samym brakiem zbadania jej w sposób kompleksowy pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu składający skargę w obszerny sposób przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie zauważył, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia zwolnienia z obowiązku ponoszenia przez niego odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej, a nie kwestia ustalenia wysokości opłaty za ten pobyt. Wskazał, iż żaden z orzekających w sprawie organów nie zwrócił uwagi, iż uznanie, że jest on zobowiązany do ponoszenia takiej opłaty nie stoi na przeszkodzie zwolnieniniu go z takiego obowiązku. Skarżący podniósł, iż istotny w sprawie jest fakt orzeczenia przez sąd powszechny rozwodu jego małżeństwa z A. B., przez co doszło do rozpadu rodziny. W konsekwencji powyższego rodzice A. B. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, stanowiąc dwie osobne rodziny, co winno zostać uwzględnione przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 64 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Składający skargę podniósł, iż samotnie wychowuje dziecko – syna A. B., którego miejsce pobytu zostało przy nim ustalone mocą wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia 30 marca 2006r. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę zwolnienia go z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej w świetle art. 64 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Kwestię tę całkowicie zlekceważyły organy obydwu instancji. W ocenie wnoszącego skargę, SKO pomyliło swobodę organu administracyjnego z dowolnością. Tymczasem rozstrzygnięcie sprawy musi być zawsze poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich jej okoliczności, co winno z kolei zostać wykazane w stosownym uzasadnieniu decyzji, które pozwala na dokonanie właściwej oceny, czy w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania. Według skarżącego, rozszerzenie uzasadnienia organu odwoławczego o stwierdzenia dotyczące ilości środków finansowych, która pozostaje do dyspozycji organu na pomoc finansową dla mieszkańców, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji na okoliczność tę w ogóle się nie powoływał świadczy o braku obiektywizmu Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 64 ups stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Takie zwolnienie następuje w ramach uznania administracyjnego, co nie zmienia faktu, że w niniejszej sprawie organy nie miały podstaw do zastosowania powyższego przepisu właśnie z uwagi na sposób określenia wypełniania obowiązku alimentacyjnego w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Punktem wyjścia było stwierdzenie, iż zakres świadczenia skarżącego na koszty utrzymania jego małoletniej córki A. B. został określony przez Sąd Okręgowy w R. w prawomocnym wyroku z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt [...] orzekającym rozwód małżeństwa. W pkt III tego wyroku Sąd Okręgowy zamieścił rozstrzygnięcie o obowiązku alimentacyjnym małżonków wobec ich wspólnych małoletnich dzieci. W odniesieniu do małoletniej A. B. Sąd zobowiązał oboje rodziców do jej alimentowania w ten sposób, że "rodzice będą w równych częściach ponosić jej koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, do której są zobowiązani jako przedstawiciele ustawowi małoletniej na podstawie ustawy o pomocy społecznej". Z powyższego sformułowania wynika jednoznacznie, że orzeczenie zawarte w pkt III wyroku dotyczy obowiązku alimentacyjnego skarżącego i drugiego z rodziców A., określając jego zakres i sposób wypełniania wobec małoletniego dziecka umieszczonego w domu pomocy społecznej. Z wyroku tego także wynika (pkt II ), że obydwojgu rodzicom powierzone zostało wykonywanie władzy rodzicielskiej pomimo, iż małoletnia została już wcześniej umieszczona w domu pomocy społecznej (dalej dps). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dochód dziecka w rozumieniu ustawy to m.in. otrzymywane alimenty. Według art. 61 ust. 1 pkt 1 ups w przypadku małoletniego mieszkańca dps obowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności jest przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka. Wobec treści art. 6 pkt 2 i art. 60 ust. 1 pkt 1 ups, a przede wszystkim mając na uwadze treść pkt III wyroku Sądu Okręgowego w R. nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w tej sytuacji możliwe jest co do zasady zwolnienie go przez organy administracji z tej opłaty w całości lub w części. Wyrok sądu powszechnego określa bowiem pośrednio wysokość zasądzonych na rzecz małoletniej alimentów m.in. od jej ojca, którym jest skarżący. W tym konkretnym przypadku dochód dziecka jest równy wysokości alimentów, które zobowiązani są uiszczać obydwoje rodzice i wnosić je jako opłatę zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ups. Zwolnienie z opłaty w całości lub w części oznaczałoby więc niedopuszczalną pozasądową ingerencję przez te organy w zakres obowiązku alimentacyjnego ustalonego prawomocnym wyrokiem sądu, co w świetle art. 365 § 1 k.p.c. nie jest dopuszczalne. Określenie w taki sposób jak w pkt III wyroku Sądu Okręgowego obowiązku alimentacyjnego oznacza, że jedyną możliwością zmniejszenia obciążenia skarżącego jest zmniejszenie dochodów małoletniego dziecka przez zmianę sposobu określenia obowiązku alimentacyjnego i (lub) obniżenie wysokości alimentów, co może uczynić sąd rodzinny w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jeszcze raz podkreślić należy, że zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka w dps przez organy administracji na podstawie art. 64 ups byłoby w tym wypadku ingerencją w zakres obowiązku alimentacyjnego ustalonego przez sąd powszechny w prawomocnym wyroku, co w świetle art. 365 k.p.c. nie jest dopuszczalne. Jeśli bowiem rodzic jest zobowiązany do alimentacji w ten sposób, że ma obowiązek z mocy prawomocnego wyroku ponosić określoną część kosztów utrzymania małoletniego dziecka w domu pomocy społecznej, do której jest zobowiązany jako przedstawiciel ustawowy tego dziecka na podstawie ustawy o pomocy społecznej, to zwolnienia go z tego obowiązku alimentacyjnego lub ograniczenia zakresu alimentacji można domagać się przed sądem powszechnym na drodze procesu. Niedopuszczalność takiej ingerencji przez organy administracji unaocznia przykład, w którym skarżący byłby zobowiązany do uiszczania alimentów zasądzonych od niego na rzecz małoletniego dziecka do rąk jego matki. W takim przypadku, w sytuacji gdyby wysokość tych alimentów przekraczała możliwości zarobkowe skarżącego mógłby on domagać się stosownej zmiany tylko na drodze powództwa o obniżenie alimentów, mimo iż drugi rodzic uiszczane przez niego alimenty przekazywałby na poczet opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Na tym przykładzie widać, że to nie organy są władne do zwolnienia skarżącego z obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego wskazywanych w skardze, a to: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, czy wreszcie 107 § 1 i § 3 k.p.a. z tego powodu, że wobec związania ich treścią prawomocnego wyroku sądu powszechnego nie było potrzeby dokonywania ustaleń, przeprowadzania i rozpatrywania dowodów, które i tak w świetle powyższego nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Jeśli skarżący nie kwestionował w drodze apelacji rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w R. o obowiązku alimentacyjnym względem małoletniej córki A., to aktualnie jedynym sposobem jego zmiany jest powództwo oparte na przepisie art. 138 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co wiąże się oczywiście z koniecznością wykazania przewidzianych w wyżej wymienionym przepisie przesłanek. Organom nie można także skutecznie zarzucić naruszenia samego przepisu art. 64 pkt 3 i pkt 4 ups, skoro z faktu związania prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego wynikała niemożność zastosowania którejkolwiek z tych podstaw. Na marginesie – także w ocenie Sądu przepis art. 64 § 3 ups nie mógłby być podstawą do zwolnienia skarżącego od opłaty za pobyt dziecka w dps. Rację ma natomiast R. B., że taką podstawę mógłby stanowić pkt 4 tego przepisu, oraz że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności. Powyższe kwestie nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. W świetle powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.