II SA/Rz 696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych i przyznawania nagród stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej w skrócie: "Prokurator") jest Uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych oraz przyznawania nagród. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] Rada Gminy w [...] przyjęła szczegółowe zasady przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych oraz przyznawania nagród. Jako podstawę prawną uchwały powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), oraz art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 35 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 176 ze zm. – dalej w skrócie: "Uos"). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...]. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Rada Gminy w [...] zmieniła uchwałę z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w ten sposób, że w § 11 ust. 1 pkt 1) lit. a) kwotę "do 1.000 zł" zastąpiono kwotą "do 5.000 zł". Prokurator wniósł skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa, t. j. art. 31 § 1 i 3 Uos w zw. z art. 7 w zw. z art. 94 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez: - przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione, ograniczające określenie podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych i nagród przyznawanych za osiągnięte wyniki sportowe pozostające w sprzeczności z konstytucyjną zasada równości, - brak wskazania jaki sport ma znaczenie dla Gminy [...], - wskazanie, że zawodnika pozbawia się stypendium, jeżeli w okresie od przyznania nagrody do jego wypłaty nie realizuje programu szkoleniowego, - uznanie, że podstawą wypłaty stypendium sportowego jest umowa zawarta z zawodnikiem lub z jego opiekunem prawnym, - ustalenie nagród dla działaczy sportowych, a także naruszenie art. 15, art. 61 § 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") poprzez wskazanie, że Wójt przyznaje, wstrzymuje i pozbawia stypendium w formie zarządzenia, podczas gdy sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium, stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie i do której wszczęcia, jako strona postępowania, uprawniony powinien być sam zawodnik. W uzasadnieniu Prokurator wskazał warunki, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą powinien spełnić zawodnik aby otrzymać stypendium sportowe. Wskazał również, że ustawowymi kryteriami przyznania stypendiów sportowych są osiągane wyniki sportowe oraz znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego podejmującej w tym zakresie uchwałę. Zaznaczył, że określenie "znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego" nie wskazuje obowiązku wyszczególniania przez organ uchwałodawczy dyscyplin sportowych, ale nie daje też podstawy do ograniczania beneficjentów do zawodników posiadających licencję, uprawiających sport zgodnie z przepisami odpowiedniego związku sportowego, osiągających wyniki sportowe na poziomie medalu mistrzostw Polski czy członkostwa w kadrze narodowej, tak jak to uczyniła Rada Gminy w [...], a jedynie stanowi podstawę do różnicowania zasad, trybu, rodzajów i wysokości stypendiów w oparciu o precyzyjnie określone znaczenie danej dyscypliny dla jednostki samorządu terytorialnego, przy uwzględnieniu wyniku sportowego. Wskazał również na wyroki sądów administracyjnych dotyczące interpretacji tego sformułowania przez ustawodawcę. W związku z powyższym, w ocenie Prokuratora, wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie możliwości ubiegania się o stypendium tylko do zawodników posiadających licencję, osiągających wyniki sportowe na poziomie medalu mistrzostw Polski, czy członkostwa w kadrze narodowej, dyskryminuje, nie dając możliwości ubiegania się o stypendium zawodnikom nie spełniającym tych kryteriów. Skoro ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej określił katalog podmiotów, które mogą ubiegać się i otrzymać stypendium od jednostki samorządu terytorialnego, nie przyznając jednocześnie kompetencji do jego doprecyzowania, to modyfikacja tego przepisu w ocenie Prokuratora stanowi istotne naruszenie prawa. Prokurator zakwestionował również ograniczenie kręgu osób mogących ubiegać się o stypendium wyłącznie do osób posiadających zameldowanie na terenie gminy. W jego ocenie wprowadzenie takiego ograniczenia również nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia. Wskazał przy tym, że przynależność do wspólnoty samorządowej wyznacza miejsce zamieszkania, a nie miejsce zameldowania. Dalej zakwestionował zapisy dotyczące możliwości wstrzymania stypendium sportowego, albowiem art. 31 ust. 3 Uos deleguje na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie uprawnienie w zakresie określenia trybu i zasad przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Możliwość wstrzymania stypendium przewidywał wprawdzie art. 35 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, ale skoro ustawodawca zrezygnował z tej możliwości to należy uznać, że jego działanie było celowe i zamierzone, zwłaszcza ze inne przepisy Uos dopuszczają możliwość wstrzymania stypendiów przez inne organy. Przepis art. 31 ust. 3 Uos nie ustanawia również warunku realizacji programu szkolenia dla uzyskania nagrody, a jedynie osiągnięcie wyniku sportowego. Przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie rozwiązań o jakich nie wspomina art. 31 ust. 3 Uos stanowi zdaniem Prokuratora istotne naruszenie prawa. W ocenie Prokuratora nieprawidłowe jest również określenie w uchwale wysokości świadczeń pieniężnych jako tzw. "widełek" w dodatku bez jednoczesnego wskazania kryteriów indywidualizacji, w sytuacji gdy zgodnie z Uos określenie wysokości świadczenia następuje przez wskazanie konkretnej kwoty, a różnicowanie wysokości świadczeń następuje według ustawowo określonych kryteriów znaczenia danego sportu i osiągniętego wyniku sportowego. Dalej zakwestionował tryb przyznawania stypendium, albowiem jedyną właściwą formą zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie jego przyznania jest wydanie decyzji administracyjnej. Podstawą do przyznania stypendium sportowego nie może być zatem umowa cywilnoprawna o której mowa w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Wreszcie zarzucił, że art. 31 Uos nie wymienia jako beneficjentów nagród działaczy sportowych, a tym samym zapis § 11 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały jest w ocenie Prokuratora nieprawidłowy. Reasumując Prokurator wskazał, że kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady przyznawania stypendiów, jako przepisy wykonawcze wobec ustawy, nie mogą zawężać granic ustawowego upoważnienia gminy. Zakwestionowane przepisy naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę równości, oraz zakaz dyskryminacji obywateli poprzez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych. Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak również naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, stanowią w ocenie Prokuratora istotne naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] (dalej w skrócie: "Gmina") wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale nie wystąpiły. W pierwszej kolejności wyjaśniła, że art. 31 ust. 3 Uos nie określa, w jaki sposób Rada Gminy winna ustalić znaczenie danej dyscypliny, dlatego też Rada Gminy [...] postawiła na zorganizowane, profesjonalne współzawodnictwo sportowe, jako najbardziej znaczące z jej punktu widzenia, zaś posiadanie licencji zawodnika gwarantuje uczestnictwo w zawodach rangi mistrzowskiej i w konsekwencji daje możliwość odnoszenia spektakularnych sukcesów przez sportowców zamieszkujących w gminie, co w ocenie Gminy zawiera się w ustawowym kryterium, od którego ustawodawca nakazał uzależnienie prawa do stypendium sportowego i nagród za osiągnięty wynik sportowy. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia dla sportowców ubiegających się o finansową gratyfikację, warunku stałego zameldowania na terenie Gminy [...], Gmina przytoczyła art. 24 Ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 657) wskazując, że zameldowanie potwierdza fakt zamieszkiwania danej osoby na danym miejscu, w tym przypadku na terenie Gminy [...]. Nie można tez mówić o naruszeniu prawa, skoro w równorzędnej ustawie o ewidencji ludności ustawodawca nakłada na obywateli określone obowiązki meldunkowe. Dalej Gmina podniosła, ze skoro ustawodawca upoważnia Radę Gminy do określenia trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów i nagród, nie określając jednocześnie przypadków pozbawienia sportowca tych gratyfikacji, to logiczna jest konieczność ustalenia takich przypadków w przedmiotowej uchwale. W przeciwnym razie delegacja w zakresie ustalania trybu pozbawienia zawodnika gratyfikacji byłaby bezprzedmiotowa. Analogicznie, gdyby przyznawanie/pozbawianie stypendiów wymagało wydania decyzji administracyjnej, kompetencja dla Rady Gminy w zakresie ustalenia trybu przyznania tego świadczenia także byłaby bezprzedmiotowa. Również przemilczenie kwestii obowiązkowego ustalenia szczegółowych kwot już w uchwale, zdaniem Gminy poczytywać należy jako celowe dopuszczenie przekazania uprawnień w tym zakresie w ramach wykonania uchwały Wójtowi Gminy. Gmina podniosła również, że zgodnie z regułą argumentum a maori ad minus, skoro ustawodawca powierzył Radzie Gminy kompetencję całkowitego pozbawienia beneficjenta przyznanego uprzednio stypendium, to tym bardziej dał jej możliwość wstrzymania wypłaty tego świadczenia na określony czas. Wreszcie Gmina przytoczyła art. 35 ust. 5 i 6 Uos zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej, a więc również dla działaczy sportowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 369 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Sąd rozstrzygając sprawę może zatem oddalić skargę albo uwzględniając skargę na uchwałę stwierdzić jej nieważność w całości lub w części bądź stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwana dalej u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wstępnie należy zastrzec, że skarga została wniesiona w dniu 24 maja 2017 roku, a zatem podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy p.p.s.a., w brzemieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 roku – art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r. poz. 935). W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Umocowanie do wniesienia skargi dla tego podmiotu wynika z art. 8 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Prokurator przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego nie ma obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (tak NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2005 r., I OSK 1065/06, LEX). Ponieważ skarga Prokuratora spełnia wymogi formalne określone zarówno w p.p.s.a., jak również w u.s.g., Sąd mógł odnieść się w sposób merytoryczny do wyrażonych w niej zarzutów. Skarga Prokuratora okazała się zasadna. W ocenie samego prawodawcy – Rady Gminy w [...] - zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W treści § 17 przewidziano jej opublikowanie w sposób właściwy dla prawa miejscowego, zaś normy zawarte w jej treści adresowane są do podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przyznając określone w uchwale świadczenia osobom uprawiającym sport lub w pewien sposób ze sportem związanym – trenerom i działaczom. Traktowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego potwierdza też stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały musi zatem być ustalenie, czy istnieje w systemie prawnym ustawowa podstawa prawna do podjęcia aktu prawa miejscowego o treści przewidzianej w zaskarżonej uchwale. Rada gminy może czynić użytek z przyznanych jej kompetencji do stanowienia powszechnie obowiązujących źródeł prawa tylko o tyle, o ile upoważniają ją do tego przepisy ustawowe, co koresponduje z konstytucyjnym i ustawowym wzorcem realizacji atrybutów władzy stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja kompetencji prawotwórczych jest z tym wzorcem zgodna, o ile następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zasada ta jest konsekwencją realizowania zasad praworządności i legalności, nakazujących działanie organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z nakazem tym skorelowany jest zakaz domniemywania kompetencji, w tym zwłaszcza kompetencji prawotwórczych. Konstrukcja ustawowych przepisów upoważniających, na podstawie i w granicach których mogą być realizowane kompetencje prawotwórcze, jest zdeterminowana konstytucyjnie. W odniesieniu do rozporządzeń, aktów wewnętrznych oraz aktów prawa miejscowego określona jest ona odpowiednio przepisami art. 92, art. 93 i art. 94 ustawy zasadniczej. W każdym z tych przypadków wzorzec konstytucyjny wymaga wyraźnego i jednoznacznego upoważnienia określającego podmiot kompetencji prawotwórczej, jak również zakres przedmiotowy regulacji, w konstytucyjnym systemie źródeł prawa nie jest bowiem prawnie legitymowana formuła aktów samoistnych. Stanowienie aktów prawa miejscowego, będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego wymienionymi w rozdziale 3 Konstytucji, wymaga zatem każdorazowego wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, zakres przedmiotowy regulacji aktami stanowionymi przez jednostki samorządu terytorialnego determinowany jest granicami ustaw, na podstawie których wykonywane są ich kompetencje prawotwórcze. Art. 40 ust. 1 u.s.g. przewiduje bowiem, że tzw. wykonawcze akty prawa miejscowego wymagają do ich wydania wyraźnego upoważnienia w ustawie szczególnej. Kwestionowana skargą uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 35 ust. 5 i 6 w ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 127 poz. 857, z późn. zm.; dalej w skrócie: "Uspor".) Zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Z kolei w myśl art. 31 ust. 3 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągnięty wynik sportowy. Z kolei w oparciu o art. 35 ust. 5 i 6 Uspor. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej. Warunki i tryb przyznawania tych wyróżnień i nagród pieniężnych oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, określa w uchwale organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej. Uchwała Rady wykonująca ww. upoważnienia zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, albowiem adresatami swych unormowań czyni jednostki niezależne od aparatu gminy, tj. osoby uprawiające sport w rozumieniu art. 2 Uspor. oraz jednostki "instytucjonalnie" zaangażowane w uprawianie sportu przez innych; trenerów i działaczy sportowych. Uchwała tak jest więc aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała zawiera liczne uchybienia polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia – art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 35 ust. 5 i 6 Uspor. Wstępnie – dla jasności dalszego wywodu – kluczowe jest wskazanie, że celem Uspor. jest wspieranie sportu, przez który rozumie się wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach – art. 2 Uspor. Definiując pojęcie sportu ustawodawca wiążąco ustalił, że chodzi o formy aktywności fizycznej, które nie muszą być podejmowane w formułach profesjonalnego, zinstytucjonalizowanego współzawodnictwa. Sport postrzega się jako zjawisko społeczne i kulturowe, które pozytywnie wpływa na dobrostan psychofizyczny jednostek, ich wzajemne relacje społeczne, oraz ogólny poziom potencjału sportowego, niezależnie od poziomu jego "uprofesjonalnienia". Wzmiankowane ustalenie, jakkolwiek ogólne, ma jednak kluczowe znaczenie dla właściwego odkodowania zakresu upoważnienia do podejmowania uchwał w sprawie przyznawania stypendiów sportowych. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Uspor. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia wyłącznie dla osób fizycznych i wyłącznie za osiągnięte wyniki sportowe. Ustawa określa więc precyzyjnie "Komu" i "za co" można przyznać stypendium sportowe. W podjętej uchwale rada gminy określa szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, (...) biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy – art. 31 ust. 5 Uspor. Rada jest zatem upoważniona do wyboru określonych dyscyplin sportowych, których uprawianie może być premiowane stypendium oraz różnicowania samej wysokości tego stypendium, wyłącznie w oparciu o dwa kryteria: 1) znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz 2) osiągnięty wynik sportowy. Parametryzowanie warunków przyznania stypendium sportowego nie może jednak prowadzić do wypaczenia ogólnych zasad systemowych, w myśl których gmina ma zaspokajać potrzeby społeczności lokalnej. W tym kontekście, jeżeli uwzględni się powołany wyżej sposób rozumienia sportu oraz fakt, że do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu – art. 27 ust. 1 Uspor. oraz zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych – art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., to jasne staje się, że rada gminy nie może tak ukształtować warunków przyznawania stypendiów sportowych, że będą mogły z niego korzystać jedynie takie osoby, które uprawiają sport profesjonalnie oraz na poziomie ponadlokalnym. Uchwalenie stypendiów sportowych na podstawie art. 31 ust. 1 i 3 ma być formą zachęty do popularyzacji lokalnych postaw pro-sportowych, tworzenia przyjaznych warunków dla każdej formy aktywności fizycznej na terenie gminy. Odnosząc się przez pryzmat poczynionych uwag stricte do postanowień skarżonej uchwały należy wskazać, że: - w § 1 wadliwie wskazano, iż stypendium sportowe może zostać przyznane wyłącznie za "wysokie wyniki sportowe"; upoważnienie ustawowe takiego podniesionego poziomem uprawiania sportu kryterium nie ustanawia; - w § 1 ust. 2 wadliwie określono, że stypendium ma być "formą pomocy dla podniesienia poziomu wyszkolenia"; w takim ujęciu przyznawane stypendium miałoby de facto charakter socjalny, "pomocowy", podczas gdy z art. 31 ust. 1 i 3 Uspor. wynika jednoznacznie, iż ma ono mieć charakter motywacyjny; - w § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 uchwały wadliwie określono, że stypendium może otrzymać wyłącznie osoba posiadająca licencję zawodnika. Ustanowienie takiego wymogu uprawnia do ubiegania się o stypendium jedynie osoby, które uprawiają sport w zorganizowanych strukturach, co jest sprzeczne z zawartą w art. 31 ust. 1 Uspor. regułą, że stypendium przyznaje się osobom fizycznym (in genere), niezależnie od tego czy uprawiają sport amatorsko czy zawodowo. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II GSK 2776/15: "Zakres podmiotowy stypendium sportowego został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Zakres ten (...), obejmuje zważywszy na art. 1 ust. 1 u.s.g. każdego mieszkańca danej gminy, osiągającego wyniki sportowe, niezależnie od tego, czy jest zrzeszony w klubie lub stowarzyszeniu sportowym, działającym na terenie tej gminy czy poza nią, czy też indywidualnie trenuje. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustawodawca nie zawęził zatem zakresu podmiotowego do grupy mieszkańców trenujących wyłącznie na terenie danej gminy. W tym aspekcie istotnym jest wyłącznie przynależność do danej wspólnoty terytorialnej, wyznaczana kryterium zamieszkiwania na jej obszarze. A zatem potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe; w tej materii zob. również: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gl 1206/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r., III SA/Gd 1126/16; - w § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 wadliwie przyjęto, że o stypendium może ubiegać wyłącznie osoba będąca medalistą co najmniej Mistrzostw Polski w swojej kategorii wiekowej oraz posiadająca status członka kadry narodowej; jest to kryterium wysoce dyskwalifikujące, premiujące uprawianie sportu wyłącznie na poziomie ponadlokalnym. W założeniu ze stypendium nie będzie mogła skorzystać osoba uprawiająca daną dyscyplinę na najwyższym poziomie w gminie, ale nie osiągająca poziomu wyznaczonego w § 2 ust. 1 pkt 2 i 3. Jest to postanowienie oczywiście sprzeczne z upoważnieniem ustanowionym w art. 31 ust. 1 i 3 Uspor. W zaskarżonej uchwale, wbrew upoważnieniu ustawowemu, rada zrównała wszystkie dyscypliny sportowe, a kryterium decydującym o tym, która dyscyplina jest "lokalnie ważna" uczyniono wyniki osiągane przez profesjonalnych zawodników; - w § 2 ust. 1 pkt 1 wadliwie przyjęto, że stypendium może uzyskać wyłącznie osoba na stałe zameldowana na terenie gminy [...]. Sąd zwraca uwagę, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.s.g. wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy, a nie osoby zameldowane na jej terytorium. Uzyskanie statusu członka wspólnoty samorządowej następuje w oparciu o istotny fakt prawny, jakim jest samo zamieszkiwanie na terenie gminy. Poprzez zamieszkiwanie należy natomiast rozumieć przebywanie z zamiarem stałego pobytu. Zameldowanie jest wyłącznie urzędowym - administracyjnym potwierdzeniem zamieszkiwania. Stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej – wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1054/14: Zaspokajanie potrzeb członków wspólnoty samorządowej, w tym i w zakresie sportu, nie może wobec tego ograniczać się wyłącznie do osób zameldowanych na terenie gminy. Byłoby to niczym nie uzasadnione limitowanie możliwości uzyskania stypendium wobec osób, które nie potwierdziły urzędowo faktu zamieszkiwania na terenie gminy. Uzasadnienia dla wprowadzenia takiej "sankcji" nie ma. Jedyne ograniczenie podmiotowe beneficjentów stypendium dotyczy kategorii podmiotów: stypendium uzyskują osoby fizyczne. Ograniczenie przedmiotowe dotyczy natomiast osiągniętych wyników sportowych; - w § 4 ust. 4 wadliwie określono kryteria, w oparciu o które rozstrzyga się o wysokości stypendium przyznawanego dla konkretnej osoby. Jak wynika z § 4 ust. 3 stypendium może być przyznane w wysokości od 200 do 5000 zł., jest to więc rozpiętość kwotowo bardzo znaczna. Wydając uchwałę w oparciu o art. 31 ust. 1 i 3 Uspor. rada gminy powinna jednoznacznie wskazać, czym powinien kierować się organ wykonawczy podejmując decyzję o przyznaniu konkretnej kwoty stypendium. W skarżonej uchwale takich kryteriów nie określono. Wskazano jedynie, że "wysokość stypendiów powinna być zróżnicowana w zależności od osiągnięć sportowych oraz kosztów uprawiania danej dyscypliny sportu". Powołanie się na "osiągnięcia sportowe" jest w istocie powtórzeniem ogólnego kryterium ustawowego, wskazanego w treści art. 31 ust.1 Uspor., natomiast uwzględnienie kosztów uprawiania danej dyscypliny sportu stanowi nieprzewidziane w upoważnieniu ustawowym kryterium dyferencjacji wysokości stypendium. Ustanowienie tak płynnych i niejednoznacznych kryteriów ustalania wysokości stypendium stanowi w istocie nieuprawniona subdelegację kompetencji na wójta, który zgodnie z § 4 ust. 2 przyznaje stypendium. Wójt będzie mógł właściwie wedle własnego uznania rozstrzygać o tym, w jakiej wysokości stypendium przyznać. - w § 4 ust. 2 wadliwie przyjęto, że wójt przyznaje stypendium w formie zarządzenia. Sąd podkreśla, że przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy o sporcie, który stanowi, że osoby pobierające stypendia sportowe, o których mowa w art. 5, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, są stypendystami sportowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a okres ich pobierania zalicza się do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze oraz art. 6 ust. 1 punkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przedmiotowe zapisy przesądzają w ocenie Sądu, że rozpoznanie wniosku o przyznanie stypendium, jak również pozbawienie osoby fizycznej stypendium, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć bowiem należy, że art. 31 Uspor. mówi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Sąd wskazuje przy tym na stanowisko przedstawione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 628/14). W orzeczeniu tym – z odwołaniem się do treści art. 31 Uspor. - przyjęto, że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, (...), a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Termin "ustanowić - ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać - przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś." Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wskazując jednocześnie, że techniczne elementy wykonania decyzji wydanej przez organ wykonawczy może określać stosowna umowa cywilnoprawna; - w § 6 i § 7 błędnie rozstrzygnięto o zasadach wstrzymania i zwrotu stypendium sportowego. Artykuł 31 ust. 3 Uspor. deleguje na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie uprawnienia w zakresie określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Przedmiotowa delegacja ustawowa nie daje natomiast uprawnienia do określenia trybu i warunków jego wstrzymania, zwrotu, czy przywrócenia. Nie można w odniesieniu do unormowań dotyczących delegacji ustawowej stosować rozumowania a maiori ad minus (z większego na mniejsze) – zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2017 r., II SA/Bd 57/17; - w § 5 wadliwie określono podstawy cofnięcia stypendium. W punktach od 1 do 3 ustalono kryteria odnoszące się do zawodników profesjonalnych i wyłącznie do okoliczności, które wystąpiły już po przyznaniu stypendium. Kryteria te odnoszą się do działalności sportowej beneficjenta. W ocenie Sądu, jeżeli dana osoba uzyskała stypendium w następstwie docenienia osiąganych przez nią wyników sportowych, to pozbawienie jej tego świadczenia nie może dotyczyć tego, czy osoba ta, już po uzyskaniu stypendium, dalej sport uprawia, na jakim poziomie go uprawia i czy przestrzega stosownych procedur oraz wymogów. W ocenie Sądu dyskwalifikacja mogłaby stanowić podstawę do cofnięcia stypendium, ale jedynie taka, która dotyczyłaby osiągnięcia sportowego, które było podstawą jego przyznania. W punkcie 4 zastrzeżono, że każde prawomocne skazanie za przestępstwo skutkuje cofnięciem stypendium. W ocenie Sądu skazanie za przestępstwo nieumyślne, nie powinno pociągać za sobą tak dotkliwej sankcji. Poza tym, nie wskazano, czy chodzi o skazanie po uzyskaniu stypendium, czy również i takie, które nastąpiło wcześniej. Za sprzeczne z prawem Sąd uznał postanowienia § 9, § 10 ust. 4, § 13 ust. 3. Sąd zwraca uwagę, że stosownie do treści art. 35 ust. 5 Uspor. wyróżnienia i nagrody pieniężne mogą być ustanawiane dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej – art. 35 ust. 6 Uspor. Z powołanych przepisów wynika, że nagrody i wyróżnienia przyznaje się w związku z określonymi osiągnięciami sportowymi. Uchwała w odniesieniu do sportowców i trenerów wskazuje, o jakie osiągnięcia sportowe chodzi. Pomija natomiast zupełnie tę kwestię w odniesieniu do działaczy sportowych. W § 9 wskazuje się jedynie, że działacz ma być zasłużony w osiąganiu wyników sportowych przez sportowców na poziomie międzynarodowym i krajowym. W jaki sposób działacz ma owo "zasłużenie się" wykazać już nie wiadomo. Uchwała podaje, za co przyznaje się nagrodę sportowcom i trenerom, nie wskazuje natomiast, czym konkretnie ma się wylegitymować działacz sportowy. Za nieuzasadnione i nieznajdujące uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym Sąd uznaje również zastrzeżenie, że nagroda za to samo osiągnięcie może być przyznana sportowcowi i trenerowi jedynie raz w roku, przy jednoczesnym braku takiego zastrzeżenia wobec działacza sportowego. Obowiązujące reguły mogą prowadzić do sytuacji, w której nagroda będzie przyznawana działaczowi sportowemu więcej niż raz w roku i w dodatku w oparciu o niejasne u nieprecyzyjne kryteria. Całość naprowadzonych okoliczności i ocen prawnych dowodzi, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i z tej też przyczyny Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.