II SA/Rz 697/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia[...] marca 2017 r. nr [...] odmawiającą P. S. świadczenia wychowawczego na dziecko-P. S. na okres od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że podstawą wydania przez organ I instancji decyzji odmownej było przekroczenie kryterium dochodowego. Organ I instancji ustalił, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 1.539,00 zł i przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 800 zł. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podniósł, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji, i że prowadzi ona do nieusprawiedliwionego i nierównego traktowania jedynego dziecka w rodzinie, w porównaniu z dziećmi z rodzin z co najmniej dwójką dzieci oraz pośredniej dyskryminacji rodzin jedynaków. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ( Dz.U. z 2016 r., poz. 195; dalej: "ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci") w sposób ścisły określają zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając uznania administracyjnego. W przypadku pierwszego dziecka, prawo do tego świadczenia uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego i nie pozostawił organom możliwości przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia kryterium. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ nie może kierować się zasadami współżycia społecznego i zgodnie z nimi modyfikować przepisy prawa materialnego. W skardze do Sądu Skarżący zarzucił naruszenie art. 2 pkt 14 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, niezgodnego z art. 2, 18, 32 ust.2 i art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 i art. 4 Konwencji o prawach dziecka (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 ze zm.), a to przez nie wypełnienie przez regulację krajową standardu rzetelnej i prawidłowej regulacji, która doprowadziła do nieuprawnionej dyskryminacji jedynaków i "rodzin jedynackich" w tym Skarżącego. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżone decyzji. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: "P.p.s.a.") wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W obszernym uzasadnieniu wskazał, że decyzja jest błędna ze względu na wadliwość podstawy prawnej jej wydania. Rozstrzygnięcie sprzeciwia się celowi ustawy, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, które przysługuje zasadniczo ze względu na sam fakt posiadania dziecka. Podnosi, że gdyby wolą ustawodawcy było nadanie świadczeniu charakteru stricte pomocowego, jego przyznanie w każdym przypadku ograniczone byłoby do kryterium dochodowego, jak np. w świadczeniach rodzinnych. Ponadto tytuł ustawy ani cel nie różnicują dzieci i ich rodziców w dostępie do świadczenia wychowawczego. Mimo to ustawodawca definiując pierwsze dziecko wyjaśnia, iż chodzi także o dziecko jedyne. Podając przykład rodziny z jednym dzieckiem, której dochód wynosi 2.403 zł, w przeliczeniu na jedną osobę 801 zł oraz rodziny z dwójką dzieci o łącznym dochodzie 3.196 zł, na jednego członka rodziny 799 zł wskazuje, że prowadzi to do sytuacji, w której rodziny o niższym dochodzie nie będą mieć prawa do świadczenia na jedyne dziecko, a rodziny o większym dochodzie korzystać będą z tego prawa w stosunku do każdego dziecka. Jego zdaniem jest to sprzeczne z art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, nakazującym uwzględnić dobro rodziny. Przyznaje, że Konwencja o prawach dziecka art. 27 ust. 3 ani Konstytucja art. 71 ust. 1 d. 2 nie wymuszają by świadczenie było przyznane na każde dziecko, jednak za niepożądany uznaje stan, w którym rodzinę jedynaka odcina się od tego świadczenia. Twierdzenie organu, że decyzja ma charakter związany nie ma znaczenia, gdyż problem nie sprowadza się do sposobu zastosowania przepisów, ale do niezgodności tych przepisów z normami wyższego rzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo orzekły o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak niewątpliwie słusznie zauważyły organy warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego, które - zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy-wynosi 800 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie wysokość ustalonego dochodu pozostaje poza sporem. Powodem wniesienia skargi przez skarżącego było zakwestionowanie przez niego zapisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, podczas gdy prawo do tego świadczenie na drugie i następne dzieci przysługuje rodzicom niezależnie od dochodu. Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących naruszenia przez organy zasad wyrażonych w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), która gwarantuje szczególną ochronę praw dzieci, rodziny i macierzyństwa ( art. 71 ust. 1 , art. 72 uat. 1 i 2, art. 18 Konstytucji ) a także statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego z art. 2, - mając na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy - nie budzi wątpliwości Sądu, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów obowiązującego prawa materialnego oraz właściwie je zastosował. Zarzuty skargi naruszenia konkretnych przepisów Konstytucji dotyczą de facto wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości w powiązaniu z przepisami o ochronie dziecka i rodziny. Wskazać należy, że ustawa z 11 lutego 2016 r. jak wynika z uzasadnienia jej projektu, ma na celu zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. W uzasadnieniu tym podnosi się, iż obserwowany spadek dzietności jest jednym z czynników prowadzących do starzenia się polskiego społeczeństwa. Wydatki na utrzymanie i wychowanie dziecka wynoszą około 15 - 30% budżetu polskich rodzin. Całkowity koszt wychowania jednego dziecka do ukończenia przez niego 18 roku życia zawiera się w przedziale od 176000 zł do 190000 zł, a dwójki dzieci od 317000 zł do 370000 zł. Ustawa miała więc na celu zmniejszyć istniejące obecnie ekonomiczne ograniczenia, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na potencjalną liczbę beneficjentów. W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma więc na celu przede wszystkim uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób wychowujących już dwoje i więcej dzieci. Z art. 32 Konstytucji wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K31/13; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124; 14 lipca 2004 r., SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65; 5 września 2005 r., P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają, oraz podmiotom które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie, (zob. wyroki TK z 6 marca 2007 r., P 45/06, OKK ZU nr 3/A/ 2007, poz. 22 i z 23 listopada 2010 r" K 5/10, OTK ZU nr9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy - wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (zob. wyroki TK z 23 listopada 2010 r. sygn. K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41 /09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z 5 listopada 2013 r" sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, niepubl.). Przywołania wymaga także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r. II GSK 2331/11, w myśl którego z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się w obiektywnie takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, gdy wskazać również, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa (por. wyrok WSA w Lublinie z 15 maja 2008 r., sygn. II SA/Lu 685/07). Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt I PK 201/09, nie zawsze odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy różnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. Zatem w myśl zasady równości wszystkie inne podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Wskazanie przez ustawodawcę, że wszystkie rodziny mające dwoje lub więcej dzieci, a także spełniające kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego dziecka, otrzymają świadczenie wychowawcze, nie narusza w ocenie Sądu zasady równości. O naruszeniu tej zasady można by mówić, gdyby ustawodawca uzależnił uprawnienie np. od przynależności narodowej, religijnej. Jednocześnie w ocenie Sądu zróżnicowanie jest uzasadnione, pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z ratio legis ustawy jakim jest uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób wychowujących już dwoje i więcej dzieci. Waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, skoro chodzi o stabilność budżetu państwa (vide: uzasadnienie projektu ustawy). Jednocześnie wprowadzone zróżnicowanie nie ma charakteru absolutnego nie dotyczy bowiem tych beneficjentów których dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł i w takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie, że nie uwłacza ono w sposób zasadniczy innym wartościom ( tak słusznie WSA w Warszawie, wyrok z dnia 22 lutego 2017 r., VIII SA/Wa 748/16 ). Za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1, art. 2, art. 4 oraz art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 Konwencji o prawach dziecka "Państwa-Strony podejmą wszelkie właściwe działania ustawodawczo-administracyjne oraz inne dla realizacji praw uznanych w niniejszej konwencji. Odnośnie do praw ekonomicznych, socjalnych oraz kulturalnych Państwa-Strony będą podejmowały takie działania przy maksymalnym wykorzystaniu środków będących w ich dyspozycji". Art. 27 Konwencji o prawach dziecka dotyczy przysługującego każdemu dziecku prawa do odpowiedniego poziomu życia. Zarazem jednak przepis ten nakłada na rodziców lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko odpowiedzialność za zapewnienie dziecku warunków niezbędnych dla jego rozwoju. Na państwo zaś nakłada obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne dla zapewnienia, że te świadczenia na utrzymanie dziecka będą spełniane przez rodziców, czy inne zobowiązane do tego prawnie osoby. Przepis ten zobowiązuje także państwo, ale jedynie do wspomagania rodziców w realizacji prawa dziecka do odpowiedniego poziomu życia. Obowiązek wspomagania rodziców przez państwo został w Konwencji ograniczony poprzez odwołanie się do warunków krajowych oraz do środków, jakim dysponuje konkretne państwo. W świetle Konwencji o prawach dziecka, rozgraniczenie obowiązków rodziców i obowiązków państwa w zakresie utrzymania dziecka jest zupełnie jednoznaczne: obowiązek spoczywa na rodzicach i jest on sankcjonowany przez państwo nakazem zapewnienia skuteczności realizacji tego obowiązku. Natomiast państwo ma, w granicach istniejących możliwości, obowiązek wspomagania rodziców w realizacji obowiązków wobec dziecka. Regulacja przewidziana w wymienionym przepisie Konwencji o prawach dziecka jest całkowicie zgodna z przyjętą przez polską Konstytucję zasadą pomocniczości, w myśl której państwo powinno wspierać rodzinę, a nie zastępować ją w realizowaniu jej funkcji (z uzasadnieniu wyroku TK sygn. akt K 16/04). Zdaniem Sądu przyjęta w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci regulacja dotycząca świadczeń na rzecz jedynaków czy pierwszego dziecka spełnia wymogi prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji), nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wskazane wyżej wymagania konstytucyjne i konwencyjne. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w swoim orzecznictwie nie mogą się opierać na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.