II SA/Rz 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi R. K. jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z 10 listopada 2012 r. R. K. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o zwrot działki oznaczonej w chwili przejęcia nr ewid. 861/2 i działki nr ewid. 137, nabytych na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 8 października 1976 r. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 137/3 stanowiącej własność Gminy [...], ustalając wartość podlegającego zwrotowi na rzecz gminy zwaloryzowanego odszkodowania. Organ odmówił jednocześnie zwrotu działek o nr ewid. 137/2 i 137/4. Natomiast decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działki nr ewid. 861/2 o pow. 0,2468 zł położonej w N., stanowiącej własność Gminy [...]. Podstawę prawną ostatnio powołanego rozstrzygnięcia stanowiły art. 104, 105 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w podstawie prawnej wadliwie powołano tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., podczas gdy prawidłowo winien to być Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwany dalej "K.p.a.", oraz art. 136, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "Ugn"). Organ I instancji ustalił, że działka nr 861/2 została nabyta od R. K. na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 8 października 1976 r. Rep. A. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. Opisana nieruchomość została następnie oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na mocy umowy z 30 sierpnia 1983 r. Rep. A. [...] celem budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej. Po przejęciu prawa własności nieruchomości przez Gminę [...] na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, prawo użytkowania wieczystego nadal pozostało przy [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Wskazując, że stosownie do art. 229 Ugn roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, prowadzenie postępowania w ocenie starosty stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. R. K. nie zgodziła się z oceną organu I instancji podkreślając, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, pomimo upływu ustawowych terminów, o których mowa w art. 137 Ugn. Wskazała, że ten sam organ wydał różne rozstrzygnięcia co do dwóch tożsamych działek, które w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zostały oznaczone jako tereny pod zabudowę mieszkaniową. Teren obu działek jest porośnięty samosiejkami i zachwaszczony, a zatem niezagospodarowany. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w postawie prawnej rozstrzygnięcia art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a Ugn. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. Nie ulegało wątpliwości, że strona zbyła nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. 861/2 na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. Nieruchomość ta została następnie oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a prawo to ujawnione w księdze wieczystej 29 grudnia 1992 r., tj. przed dniem wejścia w życie Ugn. Wojewoda przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 Ugn w aspekcie problematyki zwrotu nabytych w warunkach wywłaszczenia nieruchomości. Przywołując dyspozycję art. 229 Ugn, wskazano, że w sytuacji, gdy nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa została oddana w wieczyste użytkowanie przed dniem wejścia w życie Ugn i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nie przysługuje. Dlatego należało postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości umorzyć jako bezprzedmiotowe, na wsparcie tego stanowiska przywołano stanowiska judykatury. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się R. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 2 i art. 87 Konstytucji RP przez pozbawienie jej prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta Powiatu [...] prowadził bowiem postępowanie w tym przedmiocie, a w sprawie sporządzono już operat szacunkowy i wyliczono wartość zwaloryzowanego odszkodowania. Skarżąca zarzuca również rażące naruszenie art. 137, 137, 138, 139, 140, 141 i 229 w zw. z art. 142 Ugn przez bezzasadne uznanie, że nie przysługuje jej żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreśliła, że organ uznał nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ przeznaczył ją na sprzedaż. Nie rozpoczęto także na niej prac związanych z realizacją zamierzonego celu wywłaszczenia. Naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. ma z kolei wynikać z błędnego i dowolnego przyjęcia stanowiska o braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy ma przemawiać za istnieniem przesłanek zwrotowych. Dokonanie dowolnej oceny dowodów i wydanie błędnej decyzji stanowi w ocenie skarżącej o rażącym naruszeniu art. 104 i 107 w zw. z art. 7 K.p.a. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 K.p.a. i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nastąpić miało zaś przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej z uwagi na brak argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Skarżąca domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekającego o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia. Ugn normuje reguły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy okaże się, że odpadł cel wywłaszczenia. Były właściciel dysponuje roszczeniem o zwrot nieruchomości, a podmiot, który nabył nieruchomość na cel publiczny nie może jej przeznaczyć na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Te reguły stosuje się, z mocy art. 216 Ugn odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych w drodze wskazanych tam aktów normatywnych. W art. 216 ust. 1 Ugn wskazano na przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a na tej podstawie nabyto od skarżącej nieruchomość objętą zaskarżoną decyzją. Okoliczności tych nie kwestionowano w toku postępowania. Innymi słowy, z mocy art. 216 ust. 1 Ugn przepisy rozdziału 6 Działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej na podstawie takiego tytułu prawnego, jaki był podstawą nabycia przez Skarb Państwa działki oznaczonej w chwili nabycia jako działka nr 861/2 z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Zastosowanie odpowiednie w sprawie miał art. 136 ust. 3 Ugn, który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Ustanowione granice roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części wyznacza jednakże art. 229 Ugn, który stanowi, że "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Art. 229 Ugn został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 tej ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r., I OSK 544/06, LEX nr 362099). Innymi słowy cyt. konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie Ugn (por. art. 242 Ugn). Nieruchomość, o której zwrot wystąpiła R. K., została przekazana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie umowy z 30 grudnia 1983 r., co zostało ujawnione w księdze wieczystej w 1992 r. Zdarzenie to miało miejsce niewątpliwie przed wejściem w życie Ugn. Z akt sprawy nie wynika, aby ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz ww. spółdzielni było skutecznie zakwestionowane. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że na podstawie art. 229 Ugn w chwili wejścia w życie cyt. ustawy doszło w istocie rzeczy do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia. Ustalenia powyższe czynią bezprzedmiotowym rozważania odnośnie naruszenia innych przepisów Ugn, jak i przepisów K.p.a., które zostały w skardze wskazane. W orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 Ugn, czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 tejże ustawy. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada się przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 Ugn (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.06.2012 r. I OSK 979/11, LEX nr 1218906). Skoro roszczenie o zwrot działki nabytej przez Skarb Państwa od R. K. wygasło, to rozważania odnośnie realizacji celu nabycia jest zbędne. Jeżeli przed 1 stycznia 1998 roku rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 Ugn i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 Ugn (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2011 r., I OSK 1545/10, LEX nr 1149193). Taka sytuacja występowała w przedmiotowej sprawie, przeto zarzuty odmiennego działania organu w odniesieniu do innej działki czy też sporządzenie operatu w celu oszacowania kwoty odszkodowania do zwrotu nie miały znaczenia. Z tych powodów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.