II SA/Rz 702/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi K. W. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez adw. J. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 29 lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem M. W., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku skarżąca załączyła m. in. decyzję o waloryzacji emerytury. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Burmistrz podał, że pismem z dnia 9 listopada 2020 r. poinformował skarżącą o możliwości wyboru świadczenia: emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem zawieszenia przez skarżącą prawa do emerytury przysługiwałoby jej świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 listopada 2020 r. skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym, bez zawieszania prawa do emerytury. Burmistrz stwierdził, że w takiej sytuacji nie może wydać decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa oraz wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, która całkowicie pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna być dokonana w ten sposób, że wskazany przepis pozbawia ją przysługującego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; 3) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 487/20 SKO stwierdziło, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, ma przyznane prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przedmiotowej sprawie skarżąca została pouczona przez organy obu instancji o możliwości dokonania wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego, ale z takiej możliwości nie skorzystała. SKO stwierdziło, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a tej ustawy, w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przepisy ustawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa, nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie, przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą, świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Burmistrza i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości przewyższającej otrzymywaną emeryturę, tj. w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyroki sądów administracyjnych. Skarżąca zwróciła uwagę na cel i funkcję świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Skarżąca podniosła, że pozbawienie jej w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji ustalonego prawa do emerytury, narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury sprawiłoby, że nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy otrzymuje wyłącznie emeryturę niższą od świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Organy obu instancji swe decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony skarżącej oparły na literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego wyjaśnić tu przyjdzie, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przyznanie świadczenia, o jakim mowa w świetle powyższej regulacji wykluczone jest także w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, iż strona skarżąca posiada prawo do emerytury. Wydane w sprawie decyzję poprzedzało zgromadzenie i rozpatrzenie niezbędnego materiału dowodowego, co pozwalało na zastosowanie wobec strony przepisów prawa materialnego w sposób określony w kwestionowanych decyzjach administracyjnych. Negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, iż brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, iż prawo do emerytury nie może automatycznie (a limine) przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przyznać rację temu poglądowi, który zauważa brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby pobierające prawo do emerytury i to w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, przede wszystkim ze względu na art. 32 Konstytucji RP, także powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA, LEX). Z uwagi na prezentowane przez skarżącą stanowisko Sąd stanowczo podkreśla, iż nie podziela poglądu wyrażonego w skardze oraz w orzeczeniach sądów administracyjnych, polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tego stanowiska, nie tylko naruszałoby treść powołanej wyżej regulacji prawnej czy przepisu określającego na "sztywno" wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Może to bowiem powodować poważne wątpliwości, co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, LEX). Dlatego warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. w: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Według Sądu, takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafny jest zatem wniosek, iż zawieszenie prawa do emerytury należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Nie sposób nie przyjąć, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) uznawać jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie może stanowić kwestii, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji przed wydaniem decyzji odmownej pouczyły skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie (vide : pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 listopada 2020 r., pismo SKO w [...] z dnia 26 stycznia 2021 r.). Jednakże pomimo skierowanych do Strony wezwań oświadczyła ona wyraźnie, że podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bez zawieszania prawa do emerytury. Złożenie takiej decyzji ZUS usuwałoby negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Zatem orzekające w sprawie Organy odmawiając przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego nie pominęły w swych działaniach przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą. Wyraźna odmowa Strony złożenia decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury, nakazywała zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jej wniosku. Zaprezentowany przez Organy sposób wykładni w/w przepisu u.ś.r., jest aktualnie dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, I OSK 2006/20, i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, CBOSA). Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny zatem pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.