II SA/Rz 709/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi A. w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W piśmie z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale połączonego z gruntem, zlokalizowanego na działce nr 20/44 w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał A. sp. z o.o. z/s w [...] rozbiórkę tablicy reklamowej wybudowanej na działce nr 20/44 w [...]. Uwzględniając odwołanie, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisaną wyżej decyzje PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ nadzoru szczebla powiatowego nie dokonał niezbędnych ustaleń w sprawie, gdyż nie ustalił, czy A. sp. z o.o. była inwestorem czy właścicielem spornej tablicy reklamowej, lokalizacji tablicy, jej wymiarów oraz czy inwestor uzyskał zgodę zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w zbliżeniu do krawędzi drogi. Ponadto zaskarżoną decyzją określono przedmiot postępowania w sposób budzący wątpliwości, gdyż nie wskazano wymiarów i lokalizacji obiektu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...]stycznia 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane związane z budową jednostronnej tablicy reklamowej o wymiarach 5,10 x 2,38 m i wysokości całkowitej obiektu 3,98 m, zlokalizowanej na działce nr 20/44 w [...] i usytuowanej w odległości 16,3 m od krawędzi jezdni DK nr [...]. Jednocześnie organ nałożył na A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia, celem ewentualnej legalizacji tego obiektu budowlanego. Organ podał, że sporne urządzenie reklamowe składa się z tablicy reklamowej o wymiarach 5,10 x 2,38 m, zamontowanej na dwóch słupach stalowych, wykonanych z kształtowników zamkniętych 100 x 100 mm i wysokości 1,60 m. Do tablicy zamontowano dodatkowy skośny wspornik o długości 1,80 m, wykonany ze stalowego kształtownika o wymiarach 30 x 30 mm. Reklama została zrealizowana w odległości 16,30 m od krawędzi drogi. Organ I instancji podał, że zamocowanie w gruncie słupów opisanego wyżej urządzenia reklamowanego świadczy o trwałym związaniu jego konstrukcji z gruntem. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy ustalono natomiast, że reklama powstała w 2007 r., a obecnym jej właścicielem jest Spółka. Zdaniem organu, sporne urządzenie reklamowe jest konstrukcją wolnostojącą, stanowiącą budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Jej realizacja wymagała zatem uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. zwolnił z obowiązku uzyskania takiej decyzji jedynie tablice i urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na ich instalowaniu. Regulacja powyższa nie dotyczy natomiast wykonywania nowego obiektu budowlanego, będącego urządzeniem reklamowym. Na podstawie informacji uzyskanej od Starosty Powiatu [...] ustalono, że do ww. organu nie wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, ani też nie dokonano zgłoszenia budowy tablicy reklamowej na działce nr 20/44. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że sprawa samowolnej realizacji obsianej wyżej reklamy winna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 48 P.b. W toku postępowania ustalono, że działka nr 20/44 w marcu 2007 r. nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś plan poprzednio obowiązujący utracił swą ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Mając na uwadze definicję "terenu zabudowy" zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124) – dalej: "rozporządzenie", organ I instancji uznał, że sporne urządzenie reklamowe zlokalizowane jest w terenie zabudowy. W ocenie organu świadczy o tym usytuowanie działki, jej połączenie komunikacyjne, zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości, a także lokalizacja i gęstość uzbrojenia terenu. Tym samym możliwe będzie ewentualne doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w toku postępowania legalizacyjnego, skoro minimalna odległość obiektów budowlanych od krawędzi dróg krajowych w terenie zabudowanym została określona przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p.", na 10 m. Zażalenie na to postanowienie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, kwestionując przyjęcie, że działka nr 20/44 zlokalizowana jest w terenie zabudowy. Zarządca drogi badając stan fatyczny i zagospodarowanie działek sąsiednich ustalił bowiem, że linia zabudowy dla spornego urządzenia reklamowego winna być taka, jak obowiązująca linia zabudowy terenów sąsiednich. Obiekt winien zostać zatem zrealizowany w odległości co najmniej 25 m od krawędzi drogi. Tym samym lokalizacja urządzenia nie spełnia warunków wynikających z art. 43 u.d.p., wobec czego wdrożenie procedury naprawczej uznać należało za błędne. GDDKiA podniosła, że w odniesieniu do działki nr 20/44 nie dopatrzył się elementów ujętych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, niezbędnych do zakwalifikowania jej jako terenu zabudowy. Tym bardziej, że reklama znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania i nie może zostać usytuowana na odcinku drogi wymagającym od kierujących pojazdami szczególnej uwagi. O tym zaś, że działka nr 20/44 znajduje się poza terenem zabudowy świadczy również fakt, że we wniosku inicjującym postępowanie takiej kwalifikacji dokonał zarządca drogi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie przedmiotowej reklamy nie polegało na jej instalacji, a zatem prawidłowo przyjął organ I instancji, że jej budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo również PINB przyjął, że opisywana sprawa winna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 48 P.b. Niemniej organ I instancji niezasadnie uznał, że obiekt nie narusza obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym jego legalizację. WINB podniósł, że jednolite obecnie orzecznictwo sądowoadministarcyjne stanowi, iż dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., nie można stosować definicji zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To do organu uzgadniającego – zarządcy drogi, należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 tej u.d.p. W ocenie organu odwoławczego, skoro w realiach opisywanej sprawy GDDKiA Oddział w [...] uznała, że sporna tablica reklamowa zlokalizowana jest poza terenem zabudowy, a z treści pism tego podmiotu wynika, iż nie wyraża on zgody na jej zbliżenie do zewnętrznej krawędzi jezdni, to reklama nie spełnia wymogów określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b. Nie jest bowiem możliwe doprowadzeniowej obiektu do stanu zgodnego z prawem, co z kolei wyklucza możliwość jego legalizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosłą o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, na skutek zaniechania poczynienia przez organ odwoławczy własnych ustaleń na okoliczność kwalifikacji terenu, na którym znajduje się sporna tablica reklamowa. Organ nie wskazał przy tym przepisów prawa, które upoważniałyby zarządcę drogi publicznej do decydowania o rodzaju i przeznaczeniu teren, na którym znajduje się obiekt budowlany. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie GDDKiA przypisała sobie bezprawnie rolę arbitra w kwestii kwalifikacji terenu. W ocenie Spółki to organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem postanowienia, winien ustalić jakie jest faktyczne zagospodarowanie terenu, jaki obecnie dominuje na nim charakter zabudowy lub jakie przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym celu pomocne byłoby natomiast uzyskanie opinii lub decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez właściwy organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, sporna reklama narusza obowiązujące przepisy normujące odległość obiektów budowlanych od krawędzi dróg publicznych, wobec czego organ I instancji w sposób nieuprawniony umożliwił Spółce legalizację reklamy. Na wstępie wskazać należy, że ustalenia dokonane przez organ I instancji odnośnie właściwości spornego obiektu budowlanego, w tym jego wymiarów i lokalizacji, nie budzą wątpliwości Sądu w zakresie rzetelności lub prawidłowości. Umożliwiają zatem poddanie kontroli Sądu kwalifikacji urządzenia reklamowego jako obiektu budowlanego w rozumienie art. 3 pkt 1 P.b. W ocenie Sądu zasadnie organy obydwu instancji przyjęły, że tablica reklamowa na działce nr 20/44 w [...] stanowi obiekt budowlany, którego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji przyjęły, że sprawa winna zostać rozpatrzona w trybie unormowanym w art. 48 P.b. Kwestia ta nie jest zresztą kwestionowana przez strony postępowania. Strona skarżąca kwestionuje natomiast stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy odnośnie braku możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, wskazując, że tablica reklamowa na ww. nieruchomości zlokalizowana jest w terenie zabudowy, o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Brzmienie powyższej regulacji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że w postępowaniu dotyczącym samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadą jest wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 i 3 P.b., jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, celem ewentualnej legalizacji obiektu. Organ nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie na podstawie art. 48 P.b., w każdym przypadku samowoli budowlanej ma obowiązek rozważyć w pierwszej kolejności, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki, czy jest możliwa legalizacja w świetle obowiązujących przepisów komentowanej ustawy. Umożliwienie zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej jest zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, jednakże wymaga to ustalenia, że obiekt będący przedmiotem postępowania naprawczego nie narusza przepisów odrębnych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym wypadku rzeczą organu jest wydanie decyzji o rozbiórce. Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p., normujące odległości obiektów budowlanych oraz reklam niebędących obiektami budowlanymi od krawędzi jezdni dróg publicznych poszczególnych kategorii, stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 48 ust. 2 P.b. Tym samym, organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 48 P.b., są zobligowane do każdorazowego badania, czy obiekt budowlany nie narusza ustawowo określonych, minimalnych odległości obiektów od krawędzi dróg publicznych. W przypadku zaś stwierdzenia naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p., do ustalenia, czy naruszenie to uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowy i w odległości co najmniej 25 m poza terenem zabudowy. Co również istotne dla dalszych rozważań, przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. umożliwia sytuowanie obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż określone art. 43 ust. 1 u.d.p., po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Niemniej – o czym stanowi wprost art. 43 ust. 3 u.d.p. – regulacji tej nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. II OSK 2196/16 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), o braku tożsamości pojęć użytych w art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz w § 3 pkt 2 rozporządzenia. W ustawie funkcjonuje bowiem pojęcie "obszar zabudowy", natomiast w rozporządzeniu – "teren zabudowy", przy czym "obszar zabudowy" nie został w ustawie zdefiniowany (w art. 2 pkt 15 ustawy Prawo o ruchu drogowym zdefiniowano "obszar zabudowany"). Na brak definicji pojęcia użytego w art. 43 ust. 1 u.d.p. zwrócił uwagę NSA również w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 2184/14 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że "dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "obszarem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od dnia 12 lipca 2014 r. przepis ten ma brzmienie: Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Z powołanego przepisu wynika, że rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "terenie zabudowy" - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ta definicja może mieć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której na danym obszarze budowana jest droga publiczna i należy dokonać oceny czy droga ta będzie przebiegała przez teren zabudowy, a więc teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania lub obszary, które są przeznaczone pod takie zagospodarowanie w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż od tego uzależnione są parametry tej drogi ściśle określone w przepisach powołanego rozporządzenia". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wobec stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], wyrażonego w pismach z dnia 24 października 2016 r. i z dnia 24 stycznia 2019 r., zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sporna reklama zlokalizowana jest poza terenem zabudowy. W konsekwencji słusznie wskazał na brak możliwości legalizacji z uwagi na wymiary i lokalizację reklamy (16,30 m od krawędzi jezdni drogi krajowej DK-[...]) oraz treść art. 43 ust. 3 u.d.p., wykluczającą możliwość zbliżenia reklam zlokalizowanych poza terenem zabudowy do krawędzi dróg krajowych, w oparciu o zgodę zarządcy drogi. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. należy do organu uzgadniającego – zarządcy drogi. W tym kontekście, dla organu nadzoru budowalnego prowadzącego postępowanie naprawcze na podstawie art. 48 P.b., pozostaje bez znaczenia, czy zarządca drogi utożsamia "obszar zabudowany", o którym mowa w art. 2 pkt 15 ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.) z "terenem zabudowy", o którym mowa w art. 3 pkt 2 rozporządzenia. Podmiot realizujący obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej musi bowiem mieć świadomość, że tego rodzaju aktywność obarczona jest ryzykiem braku możliwości ewentualnego zalegalizowania. W szczególności nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego byłaby sytuacja, w której organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego dokonuje kwalifikacji terenu samodzielnie i wbrew stanowisku zarządcy drogi, umożliwiając legalizację obiektu, a podmiot chcący zrealizować podobny obiekt budowlany w pełni legalnie oraz organy prowadzące postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę byłyby związane stanowiskiem tego zarządcy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie skorzystał z określonego w art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej. Organ I instancji dokonał bowiem błędnej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje na konieczność poczynienia przez organ I instancji ustaleń w zakresie podmiotu będącego adresatem obowiązków nałożonych w trybie art. 48 P.b. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 3 października 2017 r. jako stronę postępowania [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ujął bowiem A. sp. z o.o. z/s w [...]. Spółka ta została uznana za inwestora spornej reklamy i decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], została zobowiązana do dokonania rozbiórki. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w pismach z dnia 13 listopada 2018 r. organ I instancji poinformował M sp. z o.o., że nie posiada przymioty strony, a A. sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] – że jest stroną prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu znajdujący się w aktach dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że stroną w sprawie jest skarżąca spółka komandytowa. Organ nie udokumentował w jakikolwiek sposób, dlaczego A. sp. z o.o. utraciła status strony w prowadzonym postępowania, a przymiot strony uzyskał A. sp. z o.o. sp. k. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 września 2019 r. II SA/Rz 748/19 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), są to dwa różne podmioty o tej samej nazwie. Co prawda powiązane ze sobą, ale jednak to dwie odrębne spółki: kapitałowa i osobowa, z których spółka z o.o. posiadająca osobowość prawną reprezentuje jako komplementariusz spółkę komandytową. Takie spółki są rozróżniane w przepisach Kodeksu handlowego (zob. art. 4 § 1 pkt 1 i 2, art. 8, art. 12 i art. 102 k.s.h.). Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien wykazać, dlaczego A. sp. z o.o. sp. k. została uznana za następcę prawnego A. sp. z o.o. i udokumentować poczynione w tej kwestii ustalenia. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.