II SA/Rz 710/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania R. S. (dalej: "skarżący") usług opiekuńczych. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 50 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – dalej: "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358 – dalej zwane: "rozporządzeniem"). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta z prośbą o przyznanie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, z powodu stanu zdrowia, w wymiarze 2 godzin przez 2 dni w tygodniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] przyznał skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia 4 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., przez 2 dni w tygodniu po 2 godziny dziennie, w zakresie pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, w miarę możliwości zapewnienia kontaktów z otoczeniem. W decyzji ustalono, że usługi opiekuńcze będą świadczone w miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy. Jednocześnie wskazano, że pełny koszt usług za 1 godzinę w dni robocze, soboty, niedziele i święta wynosi 24,00 zł, natomiast ww. usługi świadczone będą z odpłatnością 30% rzeczywistych kosztów. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, jego dochód osiągnięty w listopadzie 2020 r. wyniósł 1920,15 zł. Jak wskazał organ, powyższe zgodnie z § 1 uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze, pomoc w naturze lub pieniężną przyznawaną pod warunkiem zwrotu oraz pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie, skutkowało koniecznością ustalenia odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze w wysokości 30% rzeczywistych kosztów. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że po zapłaceniu wszystkich rachunków pozostaje mu niewiele na życie i nie jest w stanie uiszczać wyższej kwoty za usługi. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy przytoczył na wstępie regulacje prawne znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, stwierdzając następnie, że skarżący ze względu na swój wiek oraz stan zdrowia wymaga usług opiekuńczych, o których mowa w przywołanych przepisach. Zdaniem SKO, wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa. Kolegium wskazało, że aktualnie kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, wynosi 701 zł. Organ drugiej instancji stwierdził, że Prezydent prawidłowo wyliczył dochód skarżącego i odniósł go do taryfikatora zawartego w ww. uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że podane tam stawki mają charakter obligatoryjny, a orzekające organy nie mają możliwości stosowania innych kryteriów. Oznacza to, że osiąganie dochodu w określonej wysokości obliguje organ do przeliczania odpłatności według obowiązujących przepisów. Końcowo SKO nadmieniło, że skarżący może wystąpić z odrębnym wnioskiem o zwolnienia z opłat na podstawie § 1 ust. 3 pkt 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W jej treści wskazał na swoją trudną sytuację materialno-bytową oraz zły stan zdrowia, ze względu na które potrzebuje wnioskowanej pomocy. Skarżący wytknął również, że organ udzielił odpowiedzi na jego skargę dopiero po 43 dniach, gdy tymczasem ustawa przewiduje trzydziestodniowy termin na udzielenie odpowiedzi przez organ. Ponadto nie otrzymał od organu wyjaśnień na składane zapytania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych. W zasadzie organy przyznały skarżącemu świadczenie we wnioskowanym przez niego zakresie, skarżący nie zgadzał się jedynie z wysokością odpłatności tj. 30 % od kwoty 24 zł. Art. 50. [Usługi opiekuńcze; specjalistyczne usługi opiekuńcze] 1. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. 2. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. 3. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. 4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. 5. Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. 6. Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. 7. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób. Organy prawidłowo powołując się na powyższy przepis, jak również uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] ustaliły dochód skarżącego, który kształtował się na poziomie 270 % dochodu na osobę ustalonego zgodnie z art. 8 u.p.s. i na tej podstawie przyjęły odpłatność odpowiadającą 30 % od ceny usługi. Sąd nie miał wątpliwości co do ustalenia dochodu i jego wielokrotności wynikającej z art. 8 u.p.s. kwoty 701 zł. Problem sprowadza się natomiast do ustalenia podstawy prawnej przyjętego przez organy kosztu usługi opiekuńczej w wysokości 24 zł. Nie wynika on oczywiście z ustawy. Ustawodawca bowiem pozostawił jego określenie w dyspozycji rady gminy, która zgodnie z delegacją zawartą w art. 50 ust. 6 u.p.s. określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności. Trudno doszukać się go w powołanej przez organy uchwale Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2012 r., jak i w zmienionej nią uchwale Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2008 r. nr 268/2008 w sprawie zasad zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze, pomoc w naturze lub pieniężną przyznawaną pod warunkiem zwrotu oraz pomoc na ekonomiczne usamodzielnianie. Niezmieniona treść § 1 ust. 1 uchwały z 27 listopada 2008 r. stanowi, że przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych nieodpłatnie bądź wysokość odpłatności określa się w decyzji administracyjnej. Ust. 2 tego przepisu poprzednio, jak i obecnie określał progi dochodowe i odpowiadający im procentowy udział wnioskodawcy w ponoszeniu tych odpłatności. W żadnym jednak z przepisów uchwały obowiązującej poprzednio, jak i aktualnie nie wskazano wysokości odpłatności za usługę, która następnie pozwalałaby przy zastosowaniu odpowiedniego wskaźnika procentowego ustalić należność. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że przyjęta przez organy wysokość odpłatności nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, jak również wydanej na jej podstawie uchwale. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2016 r. IV SA/Po 485/16 ( orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Sąd stwierdził nieważność uchwały wydanej w przedmiocie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania z uwagi na naruszenie art. 50 ust. 6 u.p.s. Sąd podzielił stanowisko skarżącego Prokuratora, że powyższy przepis w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, że to rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze. Wskazał, że dokonując regulacji szczegółowych warunków odpłatności, nie można pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej. Norma kompetencyjna wyrażona w art. 50 ust. 6 u.p.s. powinna być interpretowana w sposób ścisły, uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi); 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat; 3) trybu ich pobierania. W orzecznictwie wskazuje się, iż ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności - w rozumieniu art. 50 ust. 6 u.p.s. - nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej (zob. wyroki WSA: z 23 lutego 2005 r., IV SA/Wr 27/05; z 14 lutego 2006 r., IV SA/Wr 600/04; z 17 grudnia 2013 r., II SA/Bd 1104/13 z 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 554/14). Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela. Doda należy, że żadne inne przepisy nie regulują tej kwestii. Wprawdzie uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2018 r. nie podlega kontroli sądowej w niniejszej sprawie, nie mniej jednak pominięcie w niej zapisów dotyczących wysokości kosztu usługi opiekuńczej stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Wydane bowiem rozstrzygnięcia nie znajdują oparcia w powołanych przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. Skarżący z mocy ustawy korzystał ze zwolnienia od kosztów sądowych.