II SA/Rz 713/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 28 maja 2018 r. HS (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, na działce nr 218 w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia argumentując, że nie spełnia ono warunków określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p. Organ uznał, że, teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż jest to grunty RII. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza akt sprawy doprowadziła do stwierdzenia, że organ I instancji naruszył art 10 § 1 K.p.a., gdyż o toczącym się postępowaniu nie powiadomił właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto analiza urbanistyczna zawiera niespójności, gdyż uznano, że wydanie decyzji pozytywnej będzie niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a wywód dotyczył kolizji z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nie wyjaśniono też, czy teren pod planowaną inwestycję jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p. Odniesienie się zaś w analizie do działki nr 206/39 zamiast nr 218 stanowi wprost naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej. Organ I instancji winien też wyjaśnić, czy działka objęta wnioskiem leży w obszarze zwartej zabudowy w rozumieniu art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) zwan dalej: "uogrl, a w konsekwencji czy istotnie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 218 w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że uwzględniając zalecenia organu odwoławczego analizie poddano obszar o wymiarach 360 m x 340 m, obejmujący działkę nr 218 i działki sąsiednie. Ustalono, że teren obejmujący inwestycję i obejmujący jak podał organ działkę nr 206/39, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Obszar objęty wnioskiem, o powierzchni 0,18 ha, został sklasyfikowany jako grunty klasy RII. Kierując się treścią art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonano analizy pod kątem możliwości uznania działki nr 218 za działkę leżącą w obszarze zwartej zabudowy, jednakże przyniosła ona wynik negatywny. Działka objęta wnioskiem skarżącej jest bowiem położona w odległości około 370 m od drogi publicznej, zlokalizowanej na działce nr 257. Nie spełnia zatem warunku wskazanego w art. 7 ust. 2a pkt 3 tej ustawy, tj. określającego tę odległość na maksymalnie 50 m. Jednocześnie organ podał, że dla działki sąsiedniej o nr 217/2 wydał decyzję ustalająca warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, a nie mieszkaniowej jednorodzinnej jak w opisywanej sprawie. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że działka nr 218 posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działkach nr 231, 229, 228 i 214, oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "dr" i stanowiącą w ocenie skarżącej drogę publiczną. Przy drodze na ww. nieruchomościach urządzone zostały sieci infrastruktury technicznej zasilające sąsiednie budynki mieszkalne. Ponadto na odcinku drogi sąsiednim m.in. z działką nr 218 wykonano nawierzchnię asfaltową, a sama droga nie ma ograniczeń poruszania pojazdów samochodowych i spełnia wymagani drogi pożarowej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że teren działki odwołującej się, położony w terenie zwartej zabudowy, jest oddalony o około 370 m od drogi publicznej. Natomiast argument, że dla działki nr 217/2 wydano decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej stoi w sprzeczności z załącznikiem graficznym do zaskarżonej odwołaniem decyzji, w którym obie działki oznaczone są symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej, a nie RM – tereny zabudowy zagrodowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie na podstawie właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych. Zdaniem Kolegium, zasadnie przyjęto, że działka skarżącej zlokalizowana jest w odległości 370 m od drogi publicznej oznaczonej jako działka nr 257. Nie spełnia zatem, co słusznie wskazał organ I instancji, przesłanek do uznania jej za położoną w obszarze zwartej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że dostęp działki nr 218 do drogi publicznej nie jest kwestionowany, niemniej jest to dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną gminną, niestanowiącą drogi publicznej. Organ I instancji zasadnie uznał, że objęty wnioskiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Okoliczność ta stanowi przesłankę negatywną, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., do uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu wniesionym do decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek skarżącej z dnia 28 maja 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na terenie działki nr 218 obr. [...] ". Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że nieruchomość skarżącej nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj.: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Organ II instancji wyjaśnił, że działka skarżącej nr 218 jest położona w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, a spełnienie tego warunku ma zasadnicze znaczenie dla przyjęcia, że spełniono warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 217/2 istniał inny stan prawny, gdyż dotyczył zabudowy zagrodowej. Mając na względzie przyjęty do orzekania stan faktyczny, Sąd uznał, że nie został on ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co do legalności zaskarżonej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącej na działce nr 218 położonej w [...]. Z art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Szczegółowe kryteria oceny, czy jest zasadna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 uogrl stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W odróżnieniu od przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obecnie nie ma już wskazania, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na rolniczym ich wykorzystywaniu. Wykładnia art. 6 ust. 1 uogrl prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 775/18, dostępny na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). W dalszej kolejności należy też zwrócić uwagę na art. 8 § 2 K.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Do odwołania skarżąca dołączyła kserokopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, na której sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji o warunkach zabudowy. Mapa ta pokazuje, że analizowany teren zabudowywany jest domami jednorodzinnymi wzdłuż dróg oznaczonych symbolami KDW (drogi wewnętrzne gminne). Konfiguracja działek i sposób ich zabudowy powoduje, że można mieć uzasadnione wątpliwości, czy wszystkie te inwestycje zostały zrealizowane, jako zabudowa zagrodowa. Zastrzeżenia Sądu budzi kwestia sposobu określenia zamierzenia inwestycyjnego we wnioskach inwestorów i ewentualnego nadużywania określenia "zabudowa zagrodowa". Określenie we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, jako zabudowa zagrodowa powoduje, że stosuje się inne kryteria dla tego rodzaju zamierzenia, ale muszą być bardzo dokładnie przez organ sprawdzane spełnienie warunków zabudowy zagrodowej. art. 61 ust. 4 Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W związku z tym trzeba przyjąć, że zastosowanie wyjątku od zasady określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest możliwe wówczas, gdy inwestor faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub jest legitymowany do prowadzenia takiego gospodarstwa. Konieczne jest zatem ustalenie, że planowana zabudowa stanowić będzie faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest (lub będzie) działalność o charakterze rolniczym. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym służyć ma bowiem prowadzeniu rolniczej działalności gospodarczej i stanowić ma miejsce zamieszkania rolnika (por. wyroki WSA: z 30 czerwca 2006 r., V SA/Wa 362/06; z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 447/09, z 23 listopada 2011 r., IV SA/Po 911/11, dostępny na str. cbosa). W konsekwencji wykluczyć należy zastosowanie regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. W gospodarstwie rolnym zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim działalności gospodarczej (rolniczej), a fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc jest od niego ściśle zależny, stanowiąc niejako jego pochodną (por. wyrok WSA z 30 czerwca 2006 r., V SA/Wa 362/06, dostęny na str. cbosa). Ponadto Sąd zwraca uwagę, że nowoczesne gospodarstwo rolne może stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie (wyrok NSA z 2.04.2019 r., sygn. akt II OSK 2293/17, dostępny na str. cbosa). Sąd zauważa, że z treści powyższej mapy wynika, że na analizowanym terenie jak i w ścisłym sąsiedztwie z jego granicami powstaje lub powstało budownictwo jednorodzinne (działki nr 207/2 - 207/6, 211/1, 211/2, 2017/2, 2017/4, 219). Dokładnego wyjaśnienia wymaga kwestia wydania wszystkich decyzji o warunkach zabudowy w tym obszarze, i czy istotnie w każdym przypadku został spełniony warunek zabudowy zagrodowej uprawniający do zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie do zaakceptowania byłoby, że kwestia użycia jedynie we wniosku nazwy "budownictwo zagrodowe" bez spełnienia innych warunków dla zastosowania tego wyjątku prowadziłoby do różnicowania podmiotów, których nieruchomości spełniają te same parametry prawne ze względu na ich położenie, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Użycie nazwy we wniosku "zabudowa zagrodowa" to nie kryterium prawne nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz skutkuje przy spełnieniu kryteriów określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyjątku, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto trzeba też podkreślić, że mapa pokazuje, że działka skarżącej została otoczona zabudową jednorodzinną (tak sugeruje symbolika powołanej mapy), zatem kryteria ochrony nieruchomości rolnych w tym obszarze ze względu na jego zainwestowanie budzi poważne wątpliwości, gdyż zabudowany jest pas o szerokości 50 m od drogi KW jak i pas powyżej 50 m, co wyżej wykazano przytaczając odpowiednie numery działek. To właśnie tereny powyżej 50 m od drogi podlegają ochronie zgodnie z art. 7 ust.2a pkt 2 uogrl. Kwestia spełnienia kryteriów budowy zagrodowej musi być dokładnie wyjaśnione nie tylko z punktu określenia we wniosku zamierzenia inwestycyjnego, ale w szczególności spełnienia warunków materialnych dla zabudowy zagrodowej dla wydanych decyzji o warunkach zabudowy. W tym znaczeniu Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a takie były zarzuty odwołania i skargi i w tym zakresie organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 8 § 2 K.p.a., co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 134 P.p.s.a. Z tych względów Sąd uchylił decyzje obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wskazania, co do dalszego procedowania wynikają z uzasadnienia wyroku.