II SA/Rz 716/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk / Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły -skargę oddala- W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Gminy w B., działając na podstawie art.59 ust. 1 w zw. z art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż., wskazując, że przyczyną likwidacji jest bardzo mała liczba uczniów, powodująca bardzo wysoki koszt utrzymania. Pismem z [...].02.2011 r. Przewodniczący Zarządu Regionu [...] zwrócił się do Wójta Gminy B. o informacje dotyczące etatowych nauczycieli zatrudnionych w likwidowanych szkołach podstawowych na terenie gminy Bircza. Po otrzymaniu żądanych informacji Region [...] pzesłał stanowiska wyrażające protest przeciwko likwidacji szkół, m. in. Szkoły Podstawowej w Ż. Wezwaniem z dnia [...] maja 2011 r. Region [...] wezwał Radę Gminy w B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwał z dnia 11 lutego 2011 r., w tym uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż., podnosząc, iż nie została ona przedłożona do zaopiniowania [...] w sposób zgodny z ustawą o związkach zawodowych, tj. bez wyczekania ustawowo zakreślonego 30-dniowego terminu na przedstawienie opinii. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] maja 2011 r. (doręczonym 26.05.2011 r.), Rada Gminy w B. stwierdziła, że nie doszło do naruszenia prawa - art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Jednocześnie poinformowała, że do Związku Zawodowego [...] [...] 03.2011 r. zostały skierowane projekty uchwał, m. in. o likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. Uchwałę podjęto [...] maja 2011 r., po uzyskaniu stanowiska Związku. Następnie Region [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie opisaną na wstępie uchwałę Rada Gminy w B. dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wspólną skargą, obejmującą także uchwały tejże Rady Nr [...], [...] i [...] o zamiarze likwidacji szkół, co do których toczyły się odrębne postępowania sądowoadministracyjne. W uzasadnieniu skargi rozszerzono argumentację podniesioną w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa. Wskazano, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm.), organy samorządu terytorialnego kierują projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. W niniejszej sprawie projekt uchwały został przedłożony Komisji Międzyzakładowej [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w P. [...] 02.2011 r., a już [...] 02.2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę, nie wyczekując ustawowo zakreślonego terminu. Strona skarżąca podkreśliła, że takie działanie Rady pozbawiło związek zawodowy dalszych uprawnień zagwarantowanych w art. 19 ustawy o związkach zawodowych, tj. do przedstawienia swojej opinii na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego w razie odrzucenia w całości łub w części stanowiska związku. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w B. wniosła o jej oddalenie, wskazując wszystkie organizacje związkowe, do których wystąpiła o opinię. W dniu [...].03.2011 r. otrzymano opinię od Regionu [...], a uchwałę o likwidacji szkoły podjęto [...] maja 2011 r. Organ gminy powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010 r. I OPS 2/10, która przesądziła, iż przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z uchwał, tj. albo o zamiarze likwidacji albo o likwidacji szkoły oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu teiytonalnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że została ona podpisana przez członka Prezydium Zarządu Regionu [...] umocowanego do jej wniesienia, spełnione też zostały warunki formalne do wniesienia skargi. Jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na nie, w dniu 26.05.2011 r., skarżący skierował skargę w ostatnim dniu terminu, który przypadał 27.06,2011 r. Uchwała Rady Gminy w B. z dnia [...] lutego 2011 r. wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym łub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z przepisu tego wynika dwuetapowość procedury likwidacji szkoły - najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie uchwała o likwidacji szkoły. Pierwsza z nich ma charakter intencyjny, informuje o zamiarze podjęcia działań przez organ prowadzący szkołę i stanowi podstawę do ich podjęcia. Przepis art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm.), którego naruszenie podnosi strona skarżąca, w ust. 1 przyznaje organizacji związkowej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych (z wyjątkami zastrzeżonymi dla projektu budżetu państwa i ustawy budżetowej) w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Procedura opiniowania określona została w ust. 2 art. 19. Stanowi on, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia opiniowania uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, z uwagi na jej szczególny charakter, była sporna. Istniały poglądy wskazujące, że uchwała taka w ogóle nie podlega konsultacjom ze związkami zawodowymi (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25.09.2009 r., III SA/Lu 318/09, System Orzecznictwa LEX Nr 528866, wyrok NSA z dnia 27.10.2009 r., I OSK 807/09, LEX Nr 573292), jak i poglądy opowiadające się za opiniowaniem przez związki zawodowe aktów prawa o charakterze intencyjnym (por. m. in. wyrok NSA z dnia 30.11.2007, I OSK 1282/07, wyrok NSA z dnia 9.11.2009 r., dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Kwestię tę rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/1/2), podjęta w składzie siedmiu sędziów. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zawarł obszerne rozważania dotyczące charakteru prawnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Wskazał, że uchwała taka jest typem aktu prawnego, choć nie zawiera norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, jak to ujęto w "klasycznym" rozumieniu tych pojęć. Jest to zatem akt prawny sensu largo stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które mają charakter zewnętrzny, gdyż stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień oraz uzyskania wymaganej prawem opinii. Z tego względu uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym (organizacyjnym). NSA stwierdził również, że art. 59 ustawy o systemie oświaty, stanowiący materialnoprawną podstawę podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji, nie określa charakteru normatywnego tych uchwał ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe. Obowiązek ten wynika z art. 19 ustawy o związkach zawodowych i choć przedmiot projektowanych uchwał o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji mieści się w zakresie zadań związków zawodowych i dotyczy istotnych spraw społecznych, to takie stwierdzenie nie przesądza jeszcze zakresu obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych w odniesieniu do każdej z nich. Obie uchwały, o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji, mają jeden przedmiot - jest nim likwidacja konkretnej szkoły, która musi być uznana za "sprawę" objętą wymaganiem zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Jeśli zatem zostanie przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, to tym samym organ samorządu terytorialnego wywiązuje się z ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, i nie ma obowiązku przedstawiania do zaopiniowania kolejnego projektu uchwały o likwidacji szkoły, dotyczącego tej samej "sprawy". NSA wskazał co prawda na większe realne znaczenie opinii związków zawodowych na etapie podejmowania uchwały intencyjnej (co zresztą podkreśla się w skardze), jednakże stwierdził wyraźnie, że jeśli nie dopełniono obowiązku przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to należy przekazać do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły. Przenosząc te rozważania na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych terminu na jej zaopiniowanie przez [...], nie stanowi o niezgodności z prawem tej uchwały. Skoro bowiem wymóg opiniowania przez związki zawodowe uznaje się za spełniony w przypadku jednej z uchwał, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ocena prawidłowości wyczerpania procedury z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych może zostać dokonana dopiero na etapie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły. Z akt sprawy wynika, że w przypadku Szkoły Podstawowej w Ż. uchwałę taką podjęto 16 maja 2011 r., jednakże nie podlega ona kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Ze wskazanych względów Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.