II SA/Rz 717/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązania do zwrotu pobranych świadczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. P. kwotę 444 zł /słownie: czterysta czterdzieści cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. P. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Administratora ds. Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w części zobowiązującej R. P. (dalej w skrócie: "skarżąca") do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy, oraz o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w pozostałej części. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez skarżącą w okresie od 01 grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2013 r. w łącznej wysokości 14.797,18 zł na osoby uprawnione: J. D. i I. D., są świadczeniami nienależnie pobranymi, oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 14.797,18 zł wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi do dnia zapłaty. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "Kpa"), art. 2 pkt. 7 lit. d), art. 12 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1, 1a, 5, 6, 7, art. 25, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), § 8 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 2229). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że kolejnymi decyzjami Wójt Gminy [...] przyznał skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione, tj. J. D. i I. D. w łącznej wysokości 500,00 zł miesięcznie na okresy od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r., od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r., od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r., od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r., i od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. Następnie Komornik Sądowy poinformował organ I instancji, że dłużnik alimentacyjny przedłożył dowody wpłat na rzecz skarżącej łącznie kwot 36.557,84 zł i 250 EURO tytułem zaległych alimentów w okresie pobierania przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego, t. j. w okresie od 1 grudnia 2008r. do 30 czerwca 2013 r. Ponieważ w tym czasie skarżąca otrzymała z funduszu alimentacyjnego świadczenia w łącznej kwocie 14.797,18 zł, organ I instancji uznał, ze kwota ta stanowi nienależnie pobrane świadczenie podlegające zwrotowi zgodnie z art. 23 ust. 1 i 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazał również, że od kwot nienależnie pobranego świadczenia naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej ją do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 14.797,18 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia zapłaty i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 14.797,18 zł, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło czym jest nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dalej wskazało, że skarżąca w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymywała od dłużnika alimentacyjnego kwoty pieniężne, które jak wynikało z tytułów płatności oraz oświadczenia skarżącej, były alimentami na dzieci. Zdaniem SKO, świadczy o tym również fakt ograniczenia egzekucji świadczeń alimentacyjnych o kwotę uzyskaną bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego. SKO zaznaczyło również, że skarżąca została pouczona przez organ I instancji o obowiązku informowania organu wypłacającego świadczenia alimentacyjne o uzyskanym dochodzie, oraz innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Następnie SKO wskazało, że łączna kwota nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wynosi 14.797,18 zł. Świadczenia te są nienależnie pobrane przez skarżącą, ponieważ w opisanych szczegółowo w decyzji miesiącach otrzymywała alimenty bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, natomiast kwoty te powinny być zaliczone w pierwszej kolejności na należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego - zgodnie z art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. SKO wyjaśniło również, że w odniesieniu do części zaskarżonej decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu odsetek od nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy stwierdzić naruszenie art. 107 § 1 Kpa, ponieważ w rozstrzygnięciu nie nastąpiło skonkretyzowanie obowiązku strony w zakresie zwrotu odsetek. W szczególności w rozstrzygnięciu nie sprecyzowano kwot, od jakich naliczane są odsetki, początkowej daty naliczania odsetek, końcowej daty naliczania odsetek oraz rodzaju odsetek. Wskazało również, że organ I instancji błędnie określił odsetki jako "ustawowe", tymczasem art. 23 ust. 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakłada na stronę obowiązek zwrotu odsetek ustawowych za opóźnienie. Wreszcie stwierdziło, że pomimo istnienia podstaw do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu odsetek ustawowych za opóźnienie, SKO nie jest władne tego uczynić, ponieważ w ten sposób naruszyło by, zawarty w art. 139 Kpa, zakaz wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu zakwestionowała ustalenia SKO, że środki pieniężne otrzymywane przez nią od ojca jej dzieci, stanowiły w istocie alimenty na ich rzecz. Zdaniem skarżącej, kwoty te stanowiły prezenty na rzecz dzieci, a ich ojciec pozostawił jej wolną rękę w dysponowaniu nimi. Oświadczyła również, że nigdy nie podpisywała żadnego pisma w przedmiocie ograniczenia egzekucji. W odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że organy obu instancji swoje decyzje wydały w oparciu o art. 2 pkt 7 lit d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.; dalej w skrócie: "U.p.al.") Przepis ten swoją aktualną treść otrzymał w wyniku nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Dz. U. 2011 r. nr 205, poz. 1212; dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca". Zmiana brzmienia art. 2 pkt 7 lit. d U.p.al. nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 roku – art. 5 ustawy nowelizującej. Z przepisów międzyczasowych wynika, że sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych – art. 3 ustawy nowelizującej. W orzecznictwie panuje zgodność, że przepis ten ma zastosowanie nie tylko do postępowań związanych z przyznaniem świadczenia, ale również do powiązanych z tym prawem postępowań dotyczących zwrotu nienależnego świadczenia – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2015 r., sygn. I OSK 448/14, publ. LEX nr 1985931. Jeżeli zatem prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego powstało przed 1 stycznia 2012 roku, to w postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu i o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, stosować należy przepisy dotychczasowe, a więc w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 roku – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. III SA/Gd 39/17, publ. LEX nr 2309049. Idąc dalej: zgodnie z art. 23 ust. 1 U.p.al. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r.) osoba która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Definicję "nienależnie pobranego świadczenia" z funduszu alimentacyjnego zawiera z kolei między innymi art. 2 pkt 7 pkt d U.p.al. Za nienależnie pobrane świadczenie uznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Z treści art. 23 ust. 1 U.p.al wynika, że do zwrotu nienależnie pobranego z funduszu alimentacyjnego świadczenia obowiązana jest osoba, która pobrała takie świadczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, że przed dniem 1 stycznia 2012 roku, obowiązek zwrotu świadczenia mógł zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Innymi słowy, dopiero wtedy gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. W takim stanie prawnym podstawę wydania decyzji ustalającej, że świadczenie zostało nienależnie pobrane stanowił art. 2 pkt 7 pkt d U.p.al. Z kolei podstawę prawną decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia stanowił art. 23 U.p.al. Brzmienie art. 23 ust. 1 U.p.al. – na stan 31 grudnia 2011 roku - skłania do wniosku, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl tego przepisu, do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależnie świadczenie. Dopiero zatem, gdy decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane stanie się ostateczna, można mówić o takim świadczeniu i w efekcie nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Rz 114/13 LEX nr 1316916. Mówiąc innymi słowy: jeśli postępowanie w sprawie nienależnej pomocy finansowej dotyczy świadczeń do których prawo powstało do końca 2011 r., najpierw trzeba ustalić, że zostały przyznane wbrew prawu, a dopiero potem domagać się ich oddania - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. I OSK 1570/14, publ. LEX nr 2001159. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 grudnia 2008 roku do dnia 30 czerwca 2013 roku. Świadczenia wypłacano skarżącej na podstawie decyzji z 1 października 2008 roku, 1 października 2009 roku, 1 października 2010 roku, 3 października 2011 roku, 1 października 2012 roku. Ostatnią decyzją kreującą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przed 1 stycznia 2012 roku, była decyzja z dnia [...] października 2011 roku, nr [...], którą przyznano świadczenia na okres od 1 października 2011 roku do dnia 30 września 2012 roku. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 U.p.al. decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu jest decyzją ustalającą prawo do świadczeń. Jest to istotne w kontekście powołanego wcześniej art. 3 ustawy nowelizującej, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem 1 stycznia 2012 roku. Jeżeli zatem przed dniem 1 stycznia 2012 roku wydano decyzję przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego (ustalającą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego – art. 18 ust. 1 U.p.al.), to postępowanie w przedmiocie uznania tych świadczeń za nienależne i o zwrot tych świadczeń prowadzi się w oparciu o przepisy w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 roku, niezależnie od tego, że część tych świadczeń została przyznana za okres po 1 stycznia 2012 roku. Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych już po 31 grudnia 2011 roku, powstało bowiem – jak wymaga tego art. 3 ustawy ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Dz. U. 2011 r. nr 205, poz. 1212 – przed 1 stycznia 2012 roku. Konsekwentnie, w ocenie Sądu, postępowanie w przedmiocie uznania za świadczenia za nienależnie pobrane i o zwrot świadczeń wypłaconych skarżącej z funduszu alimentacyjnego na mocy decyzji wydanych do 31 grudnia 2011 roku, powinno toczyć się w oparciu o przepisy w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 roku. W stosunku do skarżącej chodzi o świadczenia wypłacone w okresie od 1 grudnia 2008 roku do 30 września 2012 roku. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela linię orzecznictwa, ukształtowaną na gruncie art. 2 pkt 7 lit. d U.p.al. w brzmieniu do 1 stycznia 2012 roku, w której przyjęto, że o "nienależnie pobranym świadczeniu" może być mowa wówczas, gdy w tym samym okresie osoba uprawniona pobiera jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł, przy czym świadczenia te muszą być wypłacone za ten sam okres. Istotną bowiem okolicznością jest tożsamość okresu, na który wypłacono równocześnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego i alimenty - tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1661/11. Wskazuje się przy tym na konieczność uwzględnienia obowiązujących zasad zarachowania zapłaty i kolejności spłaty długów uregulowanych w art. 451 § 1-3 Kodeksu cywilnego. Przedstawione oceny prawne przekładają się na zakres wymaganych ustaleń, istotnych z perspektywy wydawanego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest bowiem poczynić ustalenia konieczne z perspektywy przedmiotu łączącego go ze stroną stosunku administracyjnego, tak aby było możliwe decyzyjne ukształtowanie jego treści. W niniejszej sprawie takich ustaleń brakuje. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane ustalić, od kiedy i w jakim zakresie (w jakiej wysokości) na dłużniku alimentacyjnym ciążył obowiązek alimentacyjny, czy wpłacane skarżącej kwoty były alimentami i konkretnie za jakie okresy i kiedy były wpłacane. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy Sąd uznaje za przedwczesne. W szczególności za niewystarczające do formułowania definitywnych ustaleń w tej kwestii Sąd poczytuje samo oświadczenie skarżącej, że dłużnik przekazywał pieniądze na potrzeby dzieci. Zasadność stawianej przez organ tezy powinna zostać potwierdzona innymi dowodami. Niewystarczające są tu powołane w uzasadnieniach decyzji pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia 8 listopada 2016 roku i 13 grudnia 2016 roku. Z ich treści nie wynika, jakim tytułem dłużnik alimentacyjny dokonywał wpłat i za jakie okresy; wiadomo kiedy dokonywano wpłat, ale nie wiadomo, czy były to wpłaty z tytułu zobowiązań alimentacyjnych, a jeżeli nawet tak, to w oparciu o zgromadzone dane nie można przyporządkować poszczególnych wpłat, do świadczeń alimentacyjnych za konkretne miesiące. Z akt wynika, że w toku postępowania organ również miał w tym względzie wątpliwości, albowiem wzywał komornika do nadesłania dowodów, na podstawie których przyjął, że skarżąca otrzymywała wpłaty – pismo z dnia 29 listopada 2016 roku, k. 2 akt. adm. Komornik wyjaśnił, że takich dokumentów już nie posiada, albowiem zwrócił je dłużnikowi alimentacyjnemu – pismo z dnia 13 grudnia 2016 roku k. 3 akt adm. Kolejnym pismem, skierowanym już do dłużnika alimentacyjnego, organ zwrócił się o wskazanie dat i wysokości poszczególnych wpłat oraz wyjaśnienie, z jakiego tytułu i na czyją rzecz były czynione – pismo z dnia 5 stycznia 2017 roku, k. 6 akt. adm. Dłużnik alimentacyjny na przedmiotowe wezwanie nie odpowiedział. Pomimo niewyjaśnienia tych kwestii organy wobec niepowodzenia przedsięwziętych czynności dowodowych, zaniechały dalszej aktywności procesowej, przyjmując jako wiążące ustalenia niekorzystne dla skarżącej. Sąd takie działanie ocenia jako wadliwe i naruszające art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa. Wyjaśnienia będzie wymagała również kwestia ograniczenia egzekucji przez skarżącą o kwotę otrzymaną przez dłużnika alimentacyjnego, to jest o 36 557,84 zł + 250 euro. Organy uznały tę okoliczność za udowodnioną, opierając się na piśmie komornika z 13 grudnia 2016 roku. Wnioskowały na jej podstawie, że skoro skarżąca ograniczyła egzekucję alimentów od dłużnika o kwoty, które od niego otrzymała, to tym samym założyła, iż otrzymane środki są alimentami. Skarżąca stanowczo zakwestionowała fakt ograniczenia egzekucji, wywodząc iż jest to niczym nie poparte ustalenie organu. Z jednej strony Sąd podziela stanowisko organu, że fakt ograniczenia egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego, może stanowić podstawę wnioskowania o alimentacyjnym charakterze przekazywanych skarżącej środków. Z drugiej jednak strony, definitywne potwierdzenie tej okoliczności, wymaga jednoznacznego ustalenia, że skarżąca faktycznie egzekucję ograniczyła. W tym celu organy zwrócą się do komornika o powołane przez niego pismo skarżącej z dnia 21 listopada 2016 roku, którym miała ona wnioskować o ograniczenie egzekucji. Dopiero ocena treści tego pisma da podstawę do dalszych ustaleń, w tym w szczególności, co do charakteru przekazanych skarżącej środków pieniężnych. Z wyłożonych względów Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.