II SA/Rz 722/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]; II SA/Rz 722/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu wniosku A S.A. z siedzibą we W., zwany dalej A S.A. lub [...], o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2002r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2002r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 1998r. skutkującej zmianą w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki [...] o nr [...] z samochodu osobowego na ciężarowy, ponieważ zmiana rodzaju pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy została dokonana bez wymaganego świadectwa homologacji. A S.A. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego polegającym na niewystarczającym jej uzasadnieniu. Dodatkowo zarzucił, że brak jest przesłanek do przyjęcia, iż decyzja Prezydenta Miasta rażąco narusza prawo w sytuacji, gdy w doktrynie funkcjonują odmienne sposoby interpretacji naruszonego przepisu. Wskazał również na brak ekonomicznej opłacalności unieważnienia decyzji rejestracyjnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. utrzymało w mocy swoją decyzję. Odnosząc się do zarzutów [...] organ wskazał, że art. 7 kpa nakłada na organ administracji obowiązek podjęcia wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego a w szczególności do przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów. Zawiera również ideę stosowania prawa - zasadę praworządności. Natomiast w art. 8 kpa zawarto zasadę wychowawczego wpływu na obywateli. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie zostały przeprowadzone wszystkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego dowody, a strona nie została pozbawiona możliwości przedstawienia swoich argumentów, składania wniosków i oświadczeń. Zaskarżona decyzja zgodnie z art. 107 kpa zawierała wszystkie niezbędne elementy, w tym uzasadnienie. Kolegium podało, że uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Według organu decyzja spełnia ten wymóg, bowiem wszystkie przepisy, które stały się podstawą wydania decyzji zostały w uzasadnieniu zawarte. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów, wskazują na obowiązek uzyskania świadectwa homologacji podczas dokonywania zmiany przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy. Art. 68 ust. 9 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że w razie wprowadzenia zmian w typie pojazdu, przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji, producent lub importer jest obowiązany uzyskać nowe świadectwo homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część. Z przepisu tego wynika obowiązek uzyskania nowego świadectwa. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, rozpatrując istnienie rażącego naruszenia prawa, należy brać pod uwagę w pierwszej kolejności normę prawną a nie orzecznictwo, które jest w tej mierze niejednolite. Odnosząc się do zarzutu A SA, że zamontowanie za drugim rzędem foteli przegrody stałej nie sposób uznać za montaż pojazdu lub jego zabudowę, a tylko podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdu jest producentem, który to ma obowiązek uzyskania homologacji Kolegium uznało, że stanowisko to nie jest słuszne. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można zastosować § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 01.02.1993r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (Dz. U. Nr 21, poz. 91 ze zm.); wedle tego przepisu upoważniona stacja kontroli pojazdów może wydać zaświadczenie będące podstawą wpisu w dowodzie rejestracyjnym tylko w zakresie dopuszczalnej ładowności, masy całkowitej albo liczby miejsc ( nie przewiduje się tu zmiany typu czy rodzaju pojazdu). Kolegium podało, że tylko w tego typu przeróbkach aktualne są przytoczone przez skarżącego orzeczenia stanowiące, iż przy tego typu zmianach zaświadczenie stacji kontroli pojazdów jest wystarczające do dokonania kolejnej rejestracji, a tym samym ma moc równorzędną ze świadectwem homologacji. W rozpoznawanej sprawie przeróbka miała poważniejsze znaczenie, ponieważ wpływała na zmianę typu samochodu z osobowego na ciężarowy, przy jednoczesnym braku zmian jakichkolwiek innych parametrów. Organ podkreślił, że w takiej sytuacji należało wystąpić do osób uprawnionych do uzyskania nowego świadectwa homologacji - producenta lub importera aby to oni dokonali zmiany. Skargę na tą decyzję wniósł A S.A. zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Skarżący wskazał, że Kolegium błędnie przyjęło art. 156 § 1 pkt2 kpa jako podstawę do unieważnienia decyzji o rejestracji samochodu bo w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o jakim jest mowa w tym przepisie. Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji całości. Zdaniem skarżącego, jeśli w sprawie doszło do naruszenia prawa - z czym trudno się zgodzić - to naruszenie nie miało charakteru rażącego. Lakoniczne potraktowanie charakteru naruszenia prawa przez organ wydający pierwotną decyzję o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji nie spełnia wymogów, jakie na organy administracji nakłada art. 7, art.8 i art. 107 § 3 kpa. Organ nie był zwolniony z obowiązku rzeczowej analizy wyraźnych rozbieżności występujących w dotychczasowym orzecznictwie, nawet jeśli podziela stanowisko jednego ze składów orzekających NSA. Uznanie decyzji rejestrującej za wadliwą stanowi dopiero podstawę zbadania przez organ występowania drugiej przesłanki niezbędnej do stwierdzenia nieważności aktu. Pojęcie "rażącego naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w kpa i jest pojęciem niedookreślonym, a wątpliwości jego znaczenia rozstrzygał Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjęło się, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Na poparcie tego poglądu skarżący przytoczył szereg orzeczeń. Według skarżącego w sytuacji rozbieżnej interpretacji przepisów przez organy wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, bowiem rażące naruszenie prawa występuje gdy uchybienie ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny i nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Przyjęcie przez Kolegium, że decyzja rejestracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż jej wydanie miało miejsce w warunkach oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego. W dniu 23 października 2000r. NSA wydał uchwałę, w której zmienił dotychczasową wykładnię przepisów o homologacji i rejestracji pojazdów. Dlatego też według skarżącego nie sposób uznać, że w sprawie występuje niewątpliwy stan prawny, w ramach którego nie zachodzi możliwość rozbieżnych interpretacji tego samego przepisu. Wskazano, że SKO w C. w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] na tle identycznego stanu faktycznego stwierdziło, że nie można przyjąć, iż decyzje rejestracyjne wydane zostały w warunkach oczywistego stanu prawnego - dlatego uchyliło decyzje własne i odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego dowodu rejestracyjnego. Uchwała NSA z 23 października 2000r., która bardzo istotny wpływ na wykładnię przepisów stosowanych przez organy administracji przy rejestracji pojazdów. Według skarżącego oddziaływanie to powinno ograniczać się do decyzji rejestracyjnych wydawanych po przyjęciu przez NSA tej uchwały. W praworządnym państwie obywatel powinien móc przewidzieć przyszłe rezultaty swoich działań i móc się do nich rozsądnie przygotować. Skarżący podał, że w jego sprawie jak i w podobnych sprawach zakończonych decyzją rejestracyjną (w skali kraju takich decyzji wydano kilkaset tysięcy) od jej treści zależała opłacalność umów leasingu lub sprzedaży pojazdów związana ze skutkami podatkowymi zakwalifikowania pojazdu jako osobowego lub ciężarowego. Zgodność decyzji rejestracyjnych z obowiązującym prawem wielokrotnie podkreślało Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej, zarówno w pismach wyjaśniających jak i w decyzjach merytorycznie rozstrzygających odwołania od decyzji Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rejestracyjnej np. decyzja z [...].12.1997 nr [...]. Stanowisko takie przyjmowały również inne organy. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993r. II ARN 56/93 (publ. OSNC 1994/5/116) skarżący wskazał, że przy korzystaniu z przepisów pozwalających na wzruszenie ostatecznej decyzji powinny być uwzględnione w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte na jej podstawie w dobrej wierze. Jest to niezbędne również z punktu widzenia budowy zaufania obywatela do administracji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, jednakże z przyczyn wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu. Poza sporem pozostaje, że: wnioskiem z dnia [...]10.2002r. (data wpływu do organu) A S.A. wystąpił do Kolegium o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o sygn. [...] wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którą stwierdzona została nieważność dowodu rejestracyjnego wydanego dla samochodu marki [...], nr rej. [...]; wniosek podpisany został przez prokurentów A. B. i M. S. (K.4-5 akt adm. [...]); jako podstawę wznowienia wnioskodawca podał, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji o rejestracji pojazdu (art. 145 §1 pkt. 4 kpa); uwzględniając ten wniosek Kolegium postanowieniem z dnia [...].01.2003r. nr [...] wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].03.2002r. nr [...] (K.9 akt j.w.); po rozpoznaniu wniosku o wznowienie Kolegium decyzją z dnia [...].04.2003r. nr [...], na podstawie art.151 § 1 pkt 1 Kpa odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...].03.2002r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].12.1998r. o dokonaniu zmiany w dowodzie rejestracyjnym samochodu nr rej. [...]; wnioskiem z dnia [...].01.2005r. A S.A. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wymienioną decyzją, przy czym wniosek ponownie został podpisany przez dwóch prokurentów, a to M. S. oraz J. J. (K.6 akt [...]); Kolegium rozpoznawszy ten wniosek decyzją, której skarga dotyczy, utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego wynika, że zarówno decyzja objęta skargą, jak i decyzja ją poprzedzają, zostały wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek, który został podpisany, podobnie zresztą jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez dwóch prokurentów strony skarżącej. A S.A. jest spółką akcyjną. Organy upoważnione do działania w imieniu takiej spółki zostały wskazane w art. 373 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeśli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania spółki określa statut. Jeśli statut nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu wraz z prokurentem. Z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego przedłożonego Sądowi przez stronę skarżącą wynika, że jako organ uprawniony do reprezentacji Spółki został wskazany zarząd; zgodnie z Rejestrem zarząd reprezentuje prezes zarządu jednoosobowo, lub dwóch członków zarządu łącznie lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Wypis znajdujący się w aktach sądowych jest wprawdzie aktualny na dzień [...].05.2005r., a więc pochodzi z okresu po złożeniu wniosku, jednakże powołany przepis Kodeksu oraz wpis w Rejestrze wskazują, że organ wznawiając postępowanie na podstawie wniosku podpisanego przez dwóch prokurentów nie wyjaśnił, czy osoby te są uprawnione do reprezentowania Spółki. Tym samym Kolegium naruszyło art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 30 §3 kpa i 147 § 1 kpa. Przepis art. 30 §3 kpa stanowi bowiem, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli, zaś z art. 147 §1 kpa przewiduje między innymi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nieprawidłowości w reprezentacji należą do usuwalnych na wezwanie organu. Natomiast brak działań mających na celu wyjaśnienie kwestii dotyczących reprezentacji Spółki z uwagi na skutek w przypadku nieuzupełnienia braków w postaci odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 147 w zw. z art. 149 kpa powoduje, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki wyrażony został m.in. w sprawach o takim samym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007r. I OSK 420/06 i z 8 lutego 2007r. I OSK 453/06 - nie publ.). Niezależnie kwestii reprezentacji Spółki zaskarżona i poprzedzając ją decyzja rażąco naruszają przepis art. 151 kpa ustanawiający katalog decyzji, jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w sytuacji, gdy postępowanie poprzedzające jej wydanie dotknięte było wadami wymienionymi w art. 145 § 1 Kpa, względnie w przypadku określonym art.145a Kpa. Wady wymienione w art. 145 §1 kpa maja charakter procesowy i kwalifikowany. Wznowienie postępowania zgodnie z art. 149 §2 kpa obliguje organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, w konkretnym przypadku, co do przyczyny przewidzianej w art. 145 §1 pkt 4 kpa, a w dalszej kolejności do rozstrzygnięcia sprawi co do istoty. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 kpa. Zgodnie z tym przepisem - po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 §2 organ właściwy: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a ( art. 151 § 1 pkt 1 kpa), lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1pkt 2 kpa ). Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji dotychczasowej na skutek okoliczności, o których mowa w art.146 kpa, właściwy organ ogranicza się do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji dotychczasowej (art. 151 §2 kpa). Z kolei przepis art. 146 kpa wyodrębnia dwa rodzaje przesłanek wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej: pierwszym ograniczeniem jest przedawnienie opisane w § 1, drugim zaś okoliczność, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 §2 kpa). Wada postępowania ujęta w art. 145 §1 pkt 4 w powiązaniu z przepisem art. 146 §1 kpa oznacza, że po upływie 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji wydanej w postępowaniu wadą tą obarczonym, nie można decyzji tej uchylić w postępowaniu wznowionym. Zatem istotne jest ustalenie, kiedy decyzja została doręczona stronom uczestniczącym w postępowaniu, Natomiast w sytuacji objętej przepisem art. 146 §2 kpa koniecznym jest ustalenie w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem stron, że w sprawie nie mogłaby zapaść decyzja inna, niż decyzja dotychczasowa. Z powyższych przepisów wynika, że konstrukcja przepisu art. 151 kpa wyklucza wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, jeśli wydano ją w postępowaniu dotkniętym wadą - w konkretnym przypadku określoną przepisem art. 145 §1 pkt 4 kpa. Wobec tego decyzja utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną nie mieści się w katalogu decyzji wymienionych w art. 151 kpa, bowiem z powołaniem się na art. 151 §1 pkt 1 kpa odmawia uchylenia decyzji kwestionowanej przez stronę skarżącą a jednocześnie w uzasadnieniu przyznaje, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym stwierdzeniem nieważności decyzji o rejestracji, co stanowiło podstawę wznowienia tego postępowania. Przyjęcie przez Kolegium, że A S.A. ma status strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, a więc stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej z art.145 § 1 pkt 4 kpa oznacza, że organ nie mógł odmówić uchylenia decyzji z powołaniem się na art. 151 § pkt 1 kpa. W takiej sytuacji po wykazaniu, że istniała przesłanka negatywna z art. 146 §2 kpa, organ był zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 151 §2 kpa stwierdzającej, że kwestionowana decyzja o unieważnieniu rejestracji pojazdu została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie wskazującej na okoliczności, z powodu której decyzji nie uchylił. Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie wznowieniowe było poprzedzone wadami procesowymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sama decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepis art. 151 §1 pkt 1 oraz 151 §2 kpa w sposób rażący. W tej sytuacji ocena argumentów skargi dotyczących wad decyzji unieważniającej decyzję o rejestracji pojazdu byłaby przedwczesna. Rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię, czy wniosek o wznowienie postępowania został podpisany przez osoby uprawnione do reprezentowania Spółki, a jeśli nie - to wezwać wnioskodawcę do usunięcia tego uchybienia w zakreślonym terminie. Dopiero wyjaśnienie tej podstawowej kwestii pozwoli organowi podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania, a w dalszej kolejności przeprowadzić postępowanie w sposób odpowiadający przepisom kpa i wydać decyzję odpowiadającą tym przepisom. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Kolegium. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił także postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2003r. o wznowieniu postępowania.