II SA/Rz 727/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 727/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. K. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania R. i J. K. zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w F., ul. T. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju/czerwcu 2010 r. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmówił przyznania R. i J. K. zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w F., ul. T. [...], który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w maju/czerwcu 2010 r. W odwołaniu J. K., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego. Zarzucił, że decyzja objęta odwołaniem została wydana z obrazą art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem wskazane przepisy nie uzależniają przyznania prawa do zasiłku od faktu całorocznego zamieszkiwania na nieruchomości, która ucierpiała wskutek klęski żywiołowej – powodzi. Jednocześnie zarzucił, że decyzja została wydana z obrazą art. 7, 9, 10, 11 i 77 k.p.a. i jest przedwczesna, bowiem organ I instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego zamieszczonego w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 4 kwietnia 2011 r., zaniechał wyznaczania rozprawy administracyjnej i nie przesłuchał w jej toku świadków, zgłoszonych na okoliczność zamieszkiwania małżeństwa K. na przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. na skutek powodzi został zalany budynek mieszkalny R. i J. K., a straty z tym zdarzeniem związana opisane są w opinii dotyczącej wartości kosztorysowej remontu budynku. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że R. i J. K. w dniu 30 maja 2010 r. złożyli w Urzędzie Gminy [...] wniosek o pomoc finansową na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w F., ul. T. [...], który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010 r. Wnioskowana kwota pomocy na ten cel została określona przez zainteresowanych pierwotnie w wysokości do 20.000zł została rozszerzona do 100.000zł /w dniu 27 sierpnia 2010 r./. Oba wnioski o pomoc na remont budynku mieszkalnego zostały przekazane do OPS w dniu 10 grudnia 2010 r. wraz ze sporządzoną w dniu 8 grudnia 2010 r. opinią. SKO ustaliło, że właścicielami przedmiotowego budynku jest J. K. wraz z żoną. Dom jest murowany, piętrowy, bez piwnic. W trakcie powodzi budynek uległ częściowemu zalaniu, woda w części mieszkalnej doszła do wysokości 120 cm, w holu do wysokości 1 m. Zniszczeniu uległ parkiet dębowy, szafa, zalana została pompa hydrolowa. Zalaniu uległo również wyposażenie domu – kuchnia gazowa, lodówka, meble, a także parkiet w wyższej części mieszkania, gdzie woda znajdowała się na wysokości 20 cm. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca wraz z żoną jest na stałe zameldowany w G. ul. J. [...], gdzie rodzina posiada własnościowy lokal mieszkalny. Natomiast w F. dokonano jedynie czasowego meldunku na okres od 11 czerwca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Przed powodzią dom w F. był wykorzystywany przez rodzinę jedynie okresowo, a głównym miejscem, gdzie koncentrują się sprawy bytowe i życiowe rodziny R. i J. K., jest teren miasta G. J. K. pobiera świadczenie emerytalne, zaś R. K. jest zatrudniona na terenie miasta G. Konkludując SKO stwierdziło, że bezsprzecznym jest fakt uszkodzenia w wyniku powodzi budynku w F. i powstania dotkliwych strat w mieniu. Koszt remontu budynku został oszacowany przez rzeczoznawcę na kwotę 57.874,00 zł, jednakże świadczenia pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Przeznaczenie świadczeń z pomocy społecznej, jako rekompensaty szkód w budynku mieszkalnym, którego użytkowanie nie wynika z braku innego lokalu, a jedynie poprawia sytuację bytową rodziny posiadającej inny lokal mieszkalny, wykracza poza zadania pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest zabezpieczenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych, których nie można realizować wskutek szkód wyrządzonych przez powódź. W skardze na powyższą decyzję R. i J. K., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i interes prawny skarżących oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że przesłanką przyznania zasiłku celowego na podstawie tego przepisu jest nie tylko poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, ale także istnienie niezbędnej potrzeby życiowej po stronie wnioskodawcy, 2) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, 3) art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, 4) art. 10, 11, 77 i 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania co do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność miejsca zamieszkania skarżących mimo, że przedmiotem zgłoszonego dowodu była okoliczność mająca istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. W obszernym uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów obu instancji twierdząc, że mogą się ubiegać o uzyskanie zasiłku na remont czy odbudowę zniszczonego przez powódź domu, gdyż brak jest w przepisach prawa wymogu stałego zamieszkiwania przez poszkodowanych w zniszczonym budynku. Istotnym jest, że skarżący prowadzą dwa gospodarstwa domowe. Miejsce zamieszkania osoba fizyczna może mieć jedno, zaś gospodarstwa domowe można prowadzić dwa lub więcej. Według skarżących fakt, że posiadają także tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w innym miejscu, nie pozbawia ich prawa do przyznania zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że są pozbawione zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej wskazany stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. II. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.). W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Jednym ze świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek celowy /art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s.; ta forma pomocy może być przyznana osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej /art. 40 ust. 2 u.p.s./. W takim przypadku zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu (art. 40 ust. 3). Podkreślić jednak należy, że po pierwsze, powyższy przepis stanowi uzupełnienie /dopełnienie/ regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 u.p.s. z którego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i po drugie, że przyznanie tego rodzaju pomocy nie może prowadzić do pominięcia zasady wyrażonej w art. 3 ust. 1 ustawy. Przyznanie zasiłku celowego w przypadku, o jakim mowa wyżej, oparte jest na uznaniu administracyjnym co oznacza, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnych z rzeczywistością), mając na względzie przedstawione powyżej zasady udzielenia pomocy, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy. Konstrukcja wspomnianej wyżej regulacji prawnej obliguje organy administracji do należytego i przekonującego uzasadnienia. Uzasadnienie powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Natomiast kontroli podlega sposób korzystania z tego uprawnienia. III. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący posiadają lokal mieszkalny w G., gdzie są zameldowani na pobyt stały. Mają również budynek mieszkalny w F., który uległ częściowemu zalaniu; w budynku w F. wnioskodawcy posiadają meldunek czasowy /ze skargi - k. 6 akt sądowych/. Z oświadczeń /k. 3 - 5 akt adm./ złożonych przez wnioskodawców w dniu 11 czerwca 2010 r., a więc po powodzi, wynika, że R. K. i J. K. prowadzą gospodarstwo domowe, okresowo zamieszkują w F., pracę posiadają w G., a na stałe sprowadzą się do F. po ukończeniu inwestycji, tj. stacji paliwowej /działka 10.000 m2 przy ul. T./. Stan ten wg oświadczenia R. K. z dnia 20 sierpnia 2010 r. /a więc po powodzi/ uległ zmianie co do wysokości osiąganego dochodu /k. 10 akt adm./. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z art. 39 ust. 1 u.p.s.; zasiłek nie służyłby zaspokojeniu niezbędnej potrzeby życiowej, przez co - zdaniem organu przy klęsce żywiołowej – należy rozumieć zapewnienie "dachu nad głową". Nie kwestionując częściowego zalania budynku w F. i strat z tego powodu w kwocie ponad 57 tyś. zł. organ ten trafnie wywiódł, że przy mieszkaniu w G., w którym koncentrowały się sprawy bytowe i życiowe wnioskodawców, przyznanie świadczenia z pomocy społecznej służyłoby rekompensowaniu szkód i wykraczałoby poza zadania pomocy społecznej. Stanowisko to podzielone zostało przez organ odwoławczy z podkreśleniem, że przyznanie zasiłku z pomocy społecznej na rekompensowanie szkód w budynku w F., którego użytkowanie nie wynika z braku innego lokalu, a jedynie poprawia sytuację bytową rodziny posiadającej inny lokal mieszkalny, wykraczałoby poza zadania pomocy społecznej, której głównym celem jest zabezpieczenie podstawowych potrzeb /podkreślenie Sądu/ mieszkaniowych, których rodzina nie może realizować wskutek wyrządzonych przez powódź. W tym miejscu zaznaczyć należy, że skarżący z formalnego punktu widzenia (art. 7 pkt 14 i art. 40 ust. 1 u.p.s.) spełnił wymogi ustawowe do ubiegania się o pomoc społeczną. Jednakże ze względu na to, że domagali się tej pomocy na remont budynku mieszkalnego wykorzystywanego okresowo na własne potrzeby i w sytuacji posiadania innego lokalu mieszkalnego (w innej miejscowości), w którym zaspokajali swoje i swojej rodziny potrzeby mieszkaniowe, to okoliczności te dawały organom podstawę do jednoznacznej odmowy przyznania żądanej pomocy. W tym zakresie stanowisko organów zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji jest czytelne i odpowiada zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, który – co również wymaga podkreślenia - w zasadniczej części skarga przyznaje. Zatem podjęta w ramach uznania administracyjnego decyzja prawa nie narusza. Dodać też należy, że zalanie domu i powstanie w związku z tym szkody, automatycznie nie może uprawniać do przyznania zasiłku celowego. W sytuacji bowiem, gdy osoba /rodzina/ ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, a więc ma zapewnione minimum egzystencji, pomoc Państwa nie jest jej niezbędna, przy czym stanowisko takie należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie /np. wyrok NSA z 2 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 886/11, z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 582/11, czy też z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. II SA/Rz 445/11/. Jeszcze raz podkreślić należy, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny, a potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący mają zapewnione warunki bytowe /mieszkaniowe/ w innej miejscowości, przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią w F., pozostawałoby w sprzeczności z zasadami udzielania pomocy społecznej. W świetle przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego i zgromadzonego materiału dowodowego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi sprowadzające się naruszenia przepisów postępowania /art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego oraz art. 10, 11, 77 i 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania co do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków/, skoro stan faktyczny sprawy ustalony przez organy w zasadniczej części oparty został na oświadczeniach wnioskodawców złożonych w dniu 11 czerwca 2010 r. /k. 3-5 akt adm./, a więc po powodzi i przyznany został w skardze. Prowadzenie więc postępowania dowodowego i słuchanie świadków mogłoby ewentualnie dotyczyć okresu późniejszego /po powodzi/, względnie mogłoby zmierzać jedynie do podważenia oświadczeń złożonych przez samych wnioskodawców. Po raz kolejny powtórzyć należy, że z oświadczeń złożonych przez wnioskodawców w dniu 11 czerwca 2010 r. /k. 3 - 5 akt adm./ a więc po powodzi jednoznacznie wynika, że R. K. i J. K. prowadzą gospodarstwo domowe, okresowo zamieszkują w F., pracę posiadają w G., a na stałe sprowadzą się do F. po ukończeniu inwestycji, tj. stacji paliwowej /działka 10.000 m2 przy ul. T./. Zatem taki stan faktyczny był wystarczający do rozpoznania sprawy, a prowadzenie dodatkowego postępowania na potrzeby rozpoznania wniosku o zasiłek celowy, było zbędne. Brak jednoznacznego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do złożonych wniosków dowodowych stanowi naruszenie przepisów postępowania /art. 107 § 3 k.p.a./, jednakże podstawę uchylenia decyzji może stanowić jedynie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, naruszenie to w żadnym wypadku nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, skarga podlega oddaleniu.