II SA/Rz 731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 731/12 UZASADNIENIE W dniu [...] stycznia 2010 r. Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)- zwanej dalej również w skrócie upzp, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały własnej z dnia [...] kwietnia 1996 r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. G. w R. Ostatnio wymienioną uchwałą z 1996 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. G. w R. stanowiący zmianę planu uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. Wojewoda [...] w piśmie z 12.03.2010 r., znak [...], skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] zwrócił uwagę na nieprawidłowości zaistniałe przy podejmowaniu uchwały i wniósł o jej uchylenie we własnym zakresie przez Radę Miejską. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 upzp wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części. Zatem rada gminy nie może uchylić obowiązującego planu miejscowego i jego zmian. Może natomiast podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu lub uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania "nowego" planu. Niedopuszczalnym jest podejmowanie uchwały uchylającej uchwałę o zmianie planu. W dniu 12 września 2011r. Wojewoda [...], za pośrednictwem Rady Miejskiej [...] skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda podniósł, że na mocy art. 3 ust. 1 upzp do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, obejmujące również uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie do ich uchwalania wynika z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1, art. 14, art. 17, art. 20 upzp. W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze, jednak nie może dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalania planów, jak i wprowadzaniu do nich zmian. Tryb sporządzania i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 17 upzp. Określoną tym przepisem procedurę stosuje się także przy uchwalaniu zmian obowiązującego już planu zagospodarowania, o czym stanowi art. 27 upzp. Redakcja w/w przepisu oznacza konieczność odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania planu zagospodarowania miejscowego a ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w art. 17 upzp procedury uchwalania planów miejscowych lub ich zmian. Zgodnie z art. 28 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wojewoda wskazał, że art. 27 upzp ma istotne znaczenie, bowiem gwarantuje zainteresowanym osobom prawo przedstawienia i obrony swoich interesów m. in. poprzez publiczną dyskusję, wnoszenie uwag. Każde uchwalenie planu lub jego zmiana pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, lecz także w sferze obciążeń finansowych. W świetle tych uregulowań brak jest zatem podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Istotą planowania przestrzennego jest wprowadzenie ładu przestrzennego, a nie tworzenie sytuacji dowolności w zakresie korzystania z terenów, co miałoby miejsce w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Na potwierdzenie stanowiska Wojewoda powołał się na liczne orzecznictwo w tym zakresie. Uchwała w sprawie uchylenia stanowi w istocie zmianę istniejącego planu miejscowego, co oznacza, że w takim przypadku podjęcie uchwały w tym zakresie wymaga przeprowadzenia stosownej procedury, w oparciu o art. 27 upzp. Niewyczerpanie tej procedury, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Nadto Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], zatem do oceny jej legalności, nie jest istotne czy plan miejscowy został opublikowany w Dzienniku Urzędowym, czy jeszcze nie obowiązuje. Uchwalony plan mimo, że nie został jeszcze ogłoszony i nie wszedł w życie, znalazł się wśród aktów prawa miejscowego, wywołując określone skutki prawne, w tym obowiązek wojewody publikacji planu w organie promulgacyjnym województwa. To oznacza, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić – w myśl art. 27 upzp tylko w trybie przewidzianym dla jej uchwalenia. W dalszej części skargi, nawiązując do treści art. 87 ust. 1 i 3 upzp, regulującego obowiązywanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. i po tej dacie i powołując się na stanowisko literatury i orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda [...] podkreślił, że utrata mocy planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia1995 r. nie obejmowała zmian w planach dokonanych po tej dacie. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej Nr [...] została podjęta w dniu [...] kwietnia 1996 r., ale dotyczyła zmiany planu uchwalonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r., toteż w istocie stanowi samodzielny plan zagospodarowania dla terenu przy ul. G. w R., który zastępuje ustalenia poprzedniego planu w tym zakresie (§ 8 uchwały). Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to zgodnie z art. 87 upzp, plan uchwalony uchwałą Nr [...] straciłby moc obowiązującą z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2003 r., a podejmowanie uchwały o jego uchyleniu byłoby bezprzedmiotowe, co również stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje, w sposób wyraźny, zagadnienia dopuszczalności uchylenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie też na ten temat nie wypowiada się orzecznictwo. Jedynie w wyroku z dnia 17.12.2008r., sygn. akt II SA/Sz 858/08, WSA w Szczecinie stwierdził, że brak jest podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Trafność tego stanowiska nie została jednakże poddana weryfikacji przez NSA. W ocenie organu podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawem gminy a obowiązkiem tylko wówczas, gdy na mocy odrębnych przepisów obowiązek taki został nałożony. Mimo braku przepisów umożliwiających uchylenie tych planów, taka możliwość nie budziła i nie budzi wątpliwości. Władztwo planistyczne gmin rozciąga się nie tylko na stanowienie o kierunku zagospodarowania przestrzeni w planie, ale również na kwestie czy ład przestrzenny kształtować w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie uchylenia postanowień obowiązującego planu nie powstaje pustka regulacyjna, zastosowanie mają postanowienia art. 4 ust. 2 upzp, a ład przestrzenny kształtowany jest decyzjami o warunkach zabudowy. Ponadto w dniu 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał, gdyż uchwała z dnia [...] stycznia 1988 r., Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] została uchylona uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 1996r. Nr [...], która w sposób samodzielny określała przeznaczenie terenu i warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 978/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną uchwałą, w której orzeczono o uchyleniu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. G. w R. spowodowano w istocie jego zmianę. Zatem przed podjęciem tej uchwały należało przeprowadzić stosowną procedurę w tym zakresie zgodnie z art. 27 upzp. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu skargi strona skarżąca trafnie przyjęła, iż powołana wyżej uchwała Nr [...] Rady Miejskiej zachowała moc obowiązującą i w istocie stanowiła samodzielny plan zagospodarowania terenu przy ul. G. w R. W dalszej kolejności podkreślono, że wskazane przez Radę Miejską przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej uchwały nie stanowią właściwych podstaw do wydania uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter kompetencyjny i nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 20 ust. 1 upzp stanowi o etapie końcowym uchwalenia planu miejscowego, który jest jednak złożony proceduralnie, a w toku którego rada zobowiązana jest podjąć kilka czynności o doniosłych skutkach prawnych, określonych wcześniejszymi przepisami tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia prawa i na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Od powyższego wyroku Wojewoda [...] złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując na naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., wyrażające się w sprzeczności uzasadnienia wyroku z treścią rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. NSA uwzględnił zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., które polega na niespełnieniu wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sprzecznie z podjętym rozstrzygnięciem. Tym samym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano podstaw prawnych i przesłanek jakimi kierował się Sąd nie uwzględniając skargi i nie eliminując z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Ponadto sprzeczność sentencji wyroku, w którym oddalono skargę z uzasadnieniem tego wyroku, w którym uznano zasadność skargi i wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, które prowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały, nie pozwala na ewentualne zastosowanie przepisu art.184 P.p.s.a. Przepis ten może być zastosowany w sytuacji gdy orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu czyli wówczas, gdy sentencja wyroku jest zgodna z treścią uzasadnienia wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisu art. 27 tej ustawy stwierdzono, że przepis ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Przepis ten wprowadza więc zasadę, zgodnie z którą dla zmiany jakiegokolwiek aktu planistycznego niezbędne jest zachowanie takiego samego trybu jak dla uchwalenia go w pierwotnej postaci. Przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 978/11 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] skierował Wojewoda [...] w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Wojewoda zarzucił w niej naruszenie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - upzp, który stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W ocenie Wojewody uchwała w sprawie uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę, co oznacza, że w takim przypadku podjęcie uchwały w ww. zakresie wymaga przeprowadzenia stosownej procedury, w oparciu o art. 27 upzp. Niewyczerpanie tej procedury, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, o czym stanowi art. 28 upzp. Stanowisko Wojewody jest prawidłowe i wynika wprost z przepisów prawa. Zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] orzeczono o uchyleniu poprzedniej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 1996 r., Nr [...] dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. G. w R. Ta z kolei uchwała z 1996 r. zmieniała wówczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ww. terenu uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. Zgodnie z art. 28 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb uchwalania planów miejscowych określa szczegółowo art. 17 upzp, wprowadzając m. in. obowiązek podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i jej ogłoszenia, a także procedurę opiniowania i uzgadniania. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zaskarżonej uchwały, która w istocie uchyla przepisy miejscowe ustalające przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i nie wprowadza regulacji pozytywnej w tym zakresie, procedura z art. 17 upzp nie została dochowana. Bez wątpienia również uchylenie uchwały dotyczącej planu miejscowego stanowi zmianę tego planu. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12, którym Sąd orzekający jest związany z mocy powołanego wcześniej art. 190 P.p.s.a. NSA stwierdził, że przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Wskazał przy tym na zbieżność zaprezentowanej wykładni z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a także w literaturze i w tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażone w : Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu", W-wa 2003, str. 120-121, zgodnie z którym przepis art. 27 ustawy o planowaniu (...) jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu, bez znaczenia pozostaje także charakter planowanych zmian. Wprowadzona w art. 27 upzp zasada stosowania tego samego trybu dla uchwalenia i zmiany studium czy planu miejscowego oznacza konieczność odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium czy planu. Należy również podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w art. 17 upzp procedury lub ich zmian. Z tych względów, mając na uwadze, iż Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie zastosowała wynikającego z art. 17 upzp w zw. z art. 27 upzp trybu właściwego dla uchwalenia planu miejscowego, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził jej nieważność. Uwzględniając skargę Wojewody [...] Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.