II SA/Rz 978/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [....] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- W dniu [...] stycznia 2010r. Rada Miejska w R. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwana dalej u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - zwana dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenie uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 22.04.1996r., Nr XXVI/274/96 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. [...] w R. Wojewoda w piśmie z dnia [...] marca 2010r., znak [...], skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] zwrócił uwagę na nieprawidłowości zaistniałe przy podejmowaniu uchwały i wniósł o jej uchylenie we własnym zakresie przez Radę Miejską w R. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części. Zatem rada gminy nie może uchylić obowiązującego planu miejscowego i jego zmian. Może natomiast podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu lub uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania "nowego" planu. Niedopuszczalnym jest podejmowanie uchwały uchylającej uchwałę o zmianie planu. W dalszej kolejności pismami z dnia [...] lutego 2011r. i [...] czerwca 2011r. znak: [...] Burmistrz [...] zawnioskował o skierowanie przez Wojewodę sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazał, że brak rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że uchwała nie obowiązuje. Z uwagi na brak jednoznacznej regulacji prawnej w sprawie możliwości uchylania własnych uchwał dotyczących planów miejscowych, kwestię tą powinien rozstrzygnąć sąd administracyjny. W dniu [...] września 2011r. Wojewoda, za pośrednictwem Rady Miejskiej w R. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej w Ropczycach z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda podniósł, że na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie do ich uchwalania wynika z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 4 ust. 1, art. 14 , art. 17, art. 20 u.p.z.p. W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze. Jednakże gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalania planów, jak i wprowadzaniu do nich zmian. Tryb sporządzania i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Określoną tym przepisem procedurę stosuje się także przy uchwalaniu zmian obowiązującego już planu zagospodarowania (art. 27 u.p.z.p.). Redakcja art. 27 u.p.z.p. oznacza konieczność odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania planu zagospodarowania miejscowego i ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w art. 17 procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazano, że art. 27 u.p.z.p. ma istotne znaczenie, bowiem gwarantuje zainteresowanym osobom prawo przedstawienia i obrony sowich interesów m. in. poprzez publiczną dyskusję, wnoszenie uwag (art. 17 i art. 11 u.p.z.p.) Każde uchwalenie planu lub jego zmiana pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, lecz także w sferze obciążeń finansowych. W świetle tych uregulowań brak jest zatem podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Istotą planowania przestrzennego jest wprowadzenie ładu przestrzennego, a nie tworzenie sytuacji dowolności w zakresie korzystania z terenów, co miałoby miejsce w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Na potwierdzenie stanowiska Wojewoda powołał się m. in. na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.06.2006r. sygn. akt II SA/Wr 204/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28.10.2008r., sygn. akt II SA/Ol 571/08 , wyrok NSA z dnia 10.01.1997r., II SA/Łd 1681/96, wyrok NSA z 21.01.1997r., sygn. II SA/Kr 1648/96. Uchwała w sprawie uchylenia stanowi w istocie zmianę istniejącego planu miejscowego, co oznacza, że w takim przypadku podjecie uchwały w tym zakresie wymaga przeprowadzenia stosowne procedury, w oparciu o art. 27 u.p.z.p. Niewyczerpanie tej procedury, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Nadto Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, zatem do oceny jej legalności, nie jest istotne czy plan miejscowy został opublikowany w Dzienniku Urzędowym, czy jeszcze nie obowiązuje. Uchwalony plan mimo, że nie został jeszcze ogłoszony i nie wszedł w życie, znalazł się wśród aktów prawa miejscowego, wywołując określone skutki prawne, w tym obowiązek wojewody publikacji planu w organie promulgacyjnym województwa. To oznacza, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić – w myśl art. 27 u.p.z.p. – tylko w trybie przewidzianym dla jej uchwalenia. W dalszej części skargi Wojewoda przeprowadził rozważania czy uchylony plan zagospodarowania był obowiązującym aktem prawa miejscowego, z uwagi na treść art. 87 ust. 1 i 3 u.p.z.p., zgodnie z którymi studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Natomiast obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej w R. Nr XXVI/274/96 została podjęta w dniu 22.04.1996r., ale dotyczyła zmiany planu uchwalonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w R. Nr XIX/88/88 z dnia 29.01.1988r., ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Rzeszowskiego Nr 5/88, poz. 77 z dnia 8.04.1988r. Powołując się na stanowisko literatury i orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podkreślił, że utrata mocy planów uchwalonych przed dniem 1.01.1995r. nie obejmowała zmian w planach dokonanych po tej dacie. W jego ocenie uchwała Rady Miejskiej z 22.04.1996r. Nr XXVI/274/96, stanowi w istocie samodzielny plan zagospodarowania dla terenu przy ul. [...] w R., który zastępuje ustalenia poprzedniego planu w tym zakresie (§8 uchwały). Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to zgodnie z art. 87 u.p.z.p. plan uchwalony uchwałą Nr XXVI/274/96 straciłby moc obowiązującą z mocy prawa w dniu 31.12.2003r., a podejmowanie uchwały o jego uchyleniu byłoby bezprzedmiotowe, co również stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...].01.2010r. Końcowo wskazano, że z uwagi na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez Wojewodę, zasadnym było skierowanie skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje, w sposób wyraźny, zagadnienia dopuszczalności uchylenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Problematyka ta "nie doczekała się wypowiedzi doktryny". Jedynie w wyroku z dnia 17.12.2008r., sygn. akt II SA/Sz 858/08 WSA w Szczecinie stwierdził, że brak jest podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Trafność tego stanowiska nie została jednakże poddana weryfikacji przez NSA. W ocenie organu podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. jest prawem gminy, a obowiązkiem tylko wówczas, gdy na mocy odrębnych przepisów obowiązek taki został nałożony. Mimo braku przepisów umożliwiających uchylenie tych planów, taka możliwość nie budziła i nie budzi wątpliwości. Władztwo planistyczne gmin rozciąga się nie tylko na stanowienie o kierunku zagospodarowania przestrzeni w planie, ale również rozciąga się na rozstrzygniecie kwestii, czy ład przestrzenny kształtować w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie uchylenia postanowień obowiązującego planu, nie powstaje pustka regulacyjna, zastosowanie mają postanowienia art. 4 ust. 2 u.p.z.p., a ład przestrzenny kształtowany jest decyzjami o warunkach zabudowy. Rada Miejska w R. dodała, ze w dniu 31.12.2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał, gdyż uchwała z dnia 29.01.1988r., Nr XIX/88/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] została uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 23.04.1996r. Nr XXVI/274/96 uchylona. Uchwała z 23.04.1996r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. [...] w R., w sposób samodzielny określała przeznaczenie terenu i warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Po myśli art. 85 powyższej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda (art. 86 tej ustawy). Kwestionował on uchwałę rady gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy cyt. wyżej. Trzeba też powołać przepis art. 40 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Po myśli art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze właściwości organów, które go ustanowiły). Tym samym nie różni się on od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poza tym, że tryb uchwalenia tego aktu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 ustawy o pzp. Natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, co wynika z art. 28 ustawy powołanej powyżej. Z kolei art. 27 ustawy stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis ten wprowadza więc zasadę, zgodnie z którą dla zmiany jakiegokolwiek aktu planistycznego niezbędne jest zachowanie takiego samego trybu jak dla uchwalenia ich w pierwotnej postaci. Skarżoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2010 r., w której orzeczono o uchyleniu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. [...] w R. (Nr XXVI/274/96 z dnia 22.04.1996 r.) spowodowano w istocie jego zmianę. Zatem wymagane było poprzedzenie tej uchwały przeprowadzeniem stosownej procedury w tym zakresie, tj. zgodnie z cyt. wyżej art. 27 ustawy o pzp. Zbieżne jest to z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoaministracyjnym (na tle tej normy prawnej), obszernie cytowanym w uzasadnieniu skargi, a także w literaturze (np. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. W-wa 2003, str. 120-121). Akcentuje się w orzecznictwie, że przepis art. 27 ustawy o pzp jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu i bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian. Zaznaczyć też należy, że uzasadniając skargę trafnie strona skarżąca przyjęła, z odwołaniem się do treści art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o pzp, iż powołana powyżej uchwała Nr XXVI/274/96 Rady Miejskiej w R. zachowała moc obowiązującą i w istocie stanowiła samodzielny plan zagospodarowania terenu przy ul. [...] w R. Trzeba wreszcie podkreślić, że wskazane przez Radę Miejską przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej uchwały nie stanowią właściwych podstaw do wydania uchwały o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter kompetencyjny i nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 20 ust. 1 ustawy ostatnio wymienionej stanowi o etapie końcowym uchwalenia planu miejscowego, który jest jednak złożony proceduralnie, a w toku którego rada zobowiązana jest podjąć kilka czynności o doniosłych skutkach prawnych, określonych wcześniejszymi przepisami tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.