II SA/Rz 733/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] oraz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kosztów utrzymania w Domu Pomocy Społecznej - postanawia - I. odrzucić skargi II. zwrócić Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 200, 00 zł (słownie dwieście złotych). Przedmiotem skargi Gminy [...] oraz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej także "Kolegium" z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] ustalającą dla T.S. opłatę w wysokości miesięcznej 577, 72 zł tytułem kosztu utrzymania go jako mieszkańca Domu Pomocy Społecznej i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję I instancji wydano na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej "u.p.s.") oraz na podstawie Zarządzenia Nr 29/2015 Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie upoważnienia kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [....] do wydawania decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazując, że ani urząd jakim jest ośrodek pomocy społecznej, jako aparat wykonawczy organu I instancji ani też ten organ nie dysponują interesem prawnym w zwalczaniu decyzji ostatecznej wydanej w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez ten organ. Wnosząc o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi Gminy [...] Kolegium wskazało odpowiednio, że wniesienie skargi nie było poprzedzone umocowaniem jej Wójta przez właściwą Radę Gminy, a decyzja organu I instancji z uwagi na motywy wskazane w jej uzasadnieniu była obarczona rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargi jako niedopuszczalne podlegają odrzuceniu. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności. Jednym z jej warunków jest wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot. Zagadnienie tzw. legitymacji skargowej reguluje art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Głównym determinantem legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę we własnej sprawie jest więc interes prawny rozumiany jako związek między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a aktem lub czynnością, czy bezczynnością. Przy ocenie legitymacji skargowej skarżących w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie będzie miało zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażono pogląd, który Sąd w pełni podziela, po myśli którego ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W cyt. wyżej uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Sprawy z zakresu pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych należą do zadań własnych gminy po myśli art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g."). Art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s. zalicza kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Jednym z narzędzi realizacji tego zadania jest uprawnienie organu gminy (wójta) do wydawania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 30 u.s.g.). Wójt gminy został zatem przez ustawodawcę ulokowany w strukturze organów administracji publicznej właściwych do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu pomocy społecznej, w tym wydawania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, co w świetle powołanej wyżej uchwały wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu terytorialnego (tu Gminę [...]) w sprawach z zakresu pomocy społecznej ochrony jej ewentualnego interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Wniosku tego nie zmienia przewidziana przez ustawodawcę konstrukcja przeniesienia kompetencji w załatwianiu spraw indywidulanych z zakresu pomocy społecznej na kierowników ośrodków pomocy społecznej. Po myśli art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim szczególnym przepisem jest art. 110 ust. 7 u.p.s. na mocy którego ustawodawca nakazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) udzielić kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Kierownik ośrodka pomocy społecznej po uzyskaniu upoważnienia staje się organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Ze względu na przyjętą w art. 110 ust. 7 konstrukcję upoważnienia stanowisko kierownika ośrodka pomocy stanowi część struktur ustrojowych pomocy społecznej (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 24 czerwca 1994 r., SA/Ł 1417/94, LexPolonica nr 307494, OSP 1996, nr 5, s. 253). Jest on organem kompetentnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego w sprawach indywidualnych, należących do właściwości gminy, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Możliwość wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wynika dla kierownika ośrodka pomocy społecznej nie tylko z oświadczenia organu wykonawczego gminy, lecz także z przepisu zobowiązującego do przekazania kompetencji. Upoważnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podjęte na podstawie powołanego przepisu ma ten skutek, że powoduje przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Z powyższego wprost wynika, że ani Gmina [...] działająca przez Wójta Gminy [...] ani Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie są legitymowani do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta Gminy [....]. Ani gmina, której organ jest właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej ani kierownik ośrodka pomoc społecznej, na którego kompetencja ta została obligatoryjnie przeniesiona jako kierującego jednostką organizacyjną gminy zobligowaną do wykonywania tej części zadań gminy nie mają zatem legitymacji do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Umieszczenie ich przez przepisy prawa pozytywnego w strukturze organów właściwych do prowadzenia danego postępowania pozbawiło je prawa do występowania w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. Tym bardziej takiej legitymacji skargowej nie posiada Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] stanowiący przecież aparat pomocniczy Kierownika tego ośrodka służący mu realizacji jego zadań. Taka rola Ośrodka została mu przydzielona przez ustawodawcę, który w art. 110 ust. 1 u.p.s. wskazał, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Jednostka organizacyjna pełniąca rolę pomocniczą dla Kierownika tego ośrodka powołana do realizacji zadań i kompetencji. Jednostki pomocnicze podobnie jak urzędu urzędy nie są organami administracyjnymi, nie mają bowiem żadnych uprawnień władczych, nie mogą wykonywać jakichkolwiek kompetencji ustawowych, nie mogą więc wydawać decyzji, postanowień czy zaświadczeń. Brak interesu prawnego skarżących miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w rezultacie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innych przyczyn z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, nie uzupełniono jej braków formalnych, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, zachodzą braki w zdolności sądowej lub procesowej stron) (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, post. WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 410/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że skargi skarżących są niedopuszczalne wyłącza ocenę legalności zakwestionowanej nimi decyzji w przedmiotowej sprawie, jednak nie pozbawia strony skarżących ochrony prawnej przewidzianej w art. 53 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że w sprawie został uiszczony wpis od skargi w kwocie 200, 00 zł, należało z urzędu - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. orzec o jego zwrocie.