II SA/Rz 734/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji ( dalej: organ odwoławczy lub organ II instancji ) po rozpatrzeniu zażalenia M. S. ( dalej: Skarżącego) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji ( dalej: organ I instancji ) z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania Skarżącemu zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. Skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o ponowne wydanie zaświadczenia o okresach służby czynnej w Komendzie Powiatowej Policji , za które nabył prawa do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz.U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej ( Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze m.; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z 2005 r. ). Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/134. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji działając w oparciu o art. 145a, art. 150 § 1, art. 149 §1 i 2 K.p.a. oraz art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2005 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby w okresie od 1 lutego 1995 r. do 31 grudnia 2012 r. w pionie prewencji Komendy Powiatowej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2005 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. i na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o okresach służby, w okresie od 1 lutego 1995 r. do 31 grudnia 2012 r. w pionie prewencji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego uchylił postanowienie Komendanta Powiatowego Policji , wskazując, że zaskarżone postanowienie jedynie w części obejmuje swym zakresem żądanie strony i naraża je na zarzut niekompletności, wskazał również, że do postępowania w zakresie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji ponownie rozpoznając wniosek, działając na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w Komendzie Powiatowej Policji od dnia 1 lutego 1995 r. do 31 grudnia 2012 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ I instancji dokonał analizy poszczególnych okresów służby Skarżącego na podstawie rozkazów personalnych, zakresów obowiązków, kart opisu stanowisk pracy, ocen okresowych, opinii służbowych, protokołów powypadkowych, związanych z nimi orzeczeń lekarskich, dokumentów służbowych Wydziału Prewencji KPP oraz zapisów w systemach informatycznych Policji: KSIP, EKSD i SWD w zakresie obejmującym wykonywanie przez Skarżącego w czasie zatrudnienia w pionie prewencji obowiązków służbowych, podczas których podejmował czynności służbowe w ramach zabezpieczenia bezpieczeństwa i porządku publicznego w czasie imprez masowych, imprez nie masowych sportowych, kulturalnych, artystycznych, rozrywkowych, manifestacji, protestów społecznych i w czasie zabezpieczania przejazdów kibiców oraz pracy w zespołach monitorujących. Na podstawie zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego organ stwierdził brak podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący podniósł, że Komendant Powiatowy Policji nie udowodnił w żaden sposób, że przedmiotowe zaświadczenie nie może być wydane oraz, że w zestawieniu wydarzeń podczas realizacji różnorakich zabezpieczeń brak jest wyszczególnienia wielu innych zdarzeń, w których brał osobisty udział. Komendant Wojewódzki Policji nie podzielił powyższych zarzutów i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w toku postępowania w koniecznym zakresie dokonano kwerendy dokumentacji należącej do Komendy Powiatowej Policji , gdzie wnioskujący pełnił służbę w okresie od dnia 16 maja 1994 r. do 3 kwietnia 2013 r., pod kątem zapisów zawartych w art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2005 r. Podobnie jak organ I instancji wskazał, że służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych), jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa (w niniejszej sprawie podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze - 6 razy w ciągu roku). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 roku, sygn. akt U 12/13 stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Tymczasem ani z akt osobowych Skarżącego, ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby wymieniony w latach 1995-2012 wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2005 r. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu Skarżący, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także postanowienia je poprzedzającego i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania : - art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, - art. 7-9 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłową ocenę znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, - art. 10 § 1 K.p.a., przez niezastosowanie wobec Skarżącego zasady wysłuchania stron i umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów, - art. 107 § 3 K.p.a., przez brak odniesienia się do twierdzeń Skarżącego zawartych w zażaleniu, - art. 218 § 2 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i niewykorzystanie wszystkich danych będących w jego posiadaniu, które są istotne dla wydania zaświadczenia, nieuwzględnienie wniosków o przesłuchanie, niedokładne przeanalizowanie dokumentacji, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2005 r. przez błędną wykładnię przepisu i ustalenie, że służba Skarżącego we wskazanych przez niego okresach nie była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy z treści dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu wynikało, że wskazywane przez Skarżącego czynności, wykonywane min. 6 razy w roku przez cały oznaczony przez niego okres dawały podstawę do ustalenia, że pełnił on służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co obligowało organ do wydania Skarżącemu stosownego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak również postanowienie je poprzedzające naruszają przepisy postępowania jak również przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zauważyć należy, że postanowienia te zostały wydane po uchyleniu przez ego Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] poprzedniego postanowienia Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydanego w trybie wznowienia postępowania. Komendant Wojewódzki Policji uchylając wskazane postanowienie w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wyjaśnił, że do zaświadczeń, jak w niniejszej sprawie, nie mają zastosowania przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zaświadczenie może być zawsze uchylone lub zmienione, gdy zmienią się fakty lub stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom, nie można natomiast wznowić postepowanie. Pogląd ten Sąd w zupełności podziela. Zauważyć jednak należy, że po uchyleniu postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, Komendant Powiatowy Policji odmówił wydania zaświadczenia, a Komendant Wojewódzki Policji utrzymał to postanowienie w mocy. W obrocie prawnym nadal pozostało jednak postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby w okresie od 1 lutego 1995 r. do 31 grudnia 2012 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie o wznowienie postępowania nie zostało formalnie zakończone. W obrocie prawnym funkcjonuje zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania o wydanie zaświadczenia, jak też będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienie ego Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji o odmowie wydania zaświadczenia. Powstaje zatem wątpliwość czy będące aktualnie przedmiotem kontroli postanowienie ego Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zostało wydane ponownie w trybie wznowienia postępowania. Usunięcie powyższych wątpliwości jest niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Poza naruszeniem przepisów procesowych organy dopuściły się również naruszenia przepisów prawa materialnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięć wskazano między innymi rozporządzenie Rady Ministrów z 2005 r. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że okresy służby Skarżącego, co do których domaga się on uznania, że wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dotyczą okresu sprzed wejścia w życie w/w rozporządzenia, czyli sprzed 1 czerwca 2005 r. (§ 7). Rozporządzenie to ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie i nie reguluje (poza jednym, nieistotnym w niniejszej sprawie, wyjątkiem zawartym w § 6) kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień o których mowa w § 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było zaś rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167 poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), które miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. Rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby jakie przepisy (starego czy nowego rozporządzenia) należy stosować w sprawie. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9,). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., z dnia 19 października 1993 r. K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych". Z uwagi na to, że wniosek Skarżącego dotyczył okresów, w których obowiązywały akty prawne w odmienny sposób regulujące materię podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji powinien on zostać rozpoznany z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresach służby Skarżącego, a nie tylko w oparciu o obecnie obowiązujące uregulowania prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 26/14, z dnia 1 września 2011r. sygn. akt I OSK 376/11 i z dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 2724/12 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia je poprzedzającego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zakończy postępowanie dotyczące wznowienia postępowania, a następnie jeszcze raz rozpozna wniosek o wydanie zaświadczenia, mając na uwadze wskazania Sądu.