II SA/Rz 738/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - sprzeciw oddala - Przedmiotem sprzeciwu I.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadniania i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] grudnia 2020 r. I.S. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na niepełnosprawną matką M.W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że matka wnioskodawczyni jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z [...] marca 2015 r., wydane na stałe). Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2015 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W tak ustalonych okolicznościach organ uznał, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") i świadczenie nie może zostać przyznane. I.S. złożyła odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Odwołująca zarzuciła także naruszenie art. 17 u.ś.r. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji odmownej pomimo spełnienia przez nią wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zawnioskowała o zmianę decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podkreśliło, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK uznany został za niegodny z Konstytucją RP. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła do wydania decyzji odmownej, co miało charakter przedwczesny. Wójt nie rozważył bowiem całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. SKO stwierdziło zatem, że wskazany przez organ I instancji powód, dla którego odmówiono przyznania odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawczyni. Organ podkreślił, że zbadaniu winny ulec także pozostałe przesłanki określone w art. 17, w tym te z ust. 5 u.ś.r., a ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co zostało zaniechane. W sprzeciwie od powyższej decyzji I.S. zawnioskowała o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi mimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Zdaniem wnoszącej sprzeciw decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a zebrany materiał dowodowy pozwał na wydanie merytorycznej decyzji. W jej ocenie Kolegium uchyliło się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, wyjaśniając, że wytyczne organu odwoławczego mają charakter wiążący dla organu I instancji, o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako nieuzasadniony, został przez Sąd oddalony w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego skargę, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 P.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, który wyraźnie zawęża zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Kolegium w sposób należyty wykazało naruszenie przez Organ I instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w związku z przepisem prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyjaśniono trafnie, ze zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. Słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, że w obecnej sytuacji prawnej, a zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to niedopuszczalność oparcia decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie Sąd wyjaśnia, że wydanie decyzji kasacyjnej jest obowiązkiem organu odwoławczego w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wydając taką decyzję organ odwoławczy co do zasady nie wypowiada się na temat wykładni przepisów prawa materialnego, przyjętej przez organ pierwszej instancji, chyba że jest to konieczne dla dokonania oceny zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku zweryfikowanie, w niezbędnym zakresie, trafności przyjętego przez organ I instancji rozumienia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Oczywiste jest więc, że kontrola sądu administracyjnego musi odnosić się wówczas także do rozważań organu odwoławczego dotyczących tej kwestii (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 2606/20). W ocenie Sądu, motywy prawne jak i faktyczne ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO odpowiadają treści art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wykazało należycie, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie ma charakter przedwczesny, bowiem nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Kolegium zawarło w uzasadnieniu niezbędne wytyczne, aby organ I instancji zastosował się do przedstawionej oceny prawnej i przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające pod kątem weryfikacji czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem wyrażonej w decyzji kasacyjnej wykładni art 17 ust. 1b u.ś.r. Z tych przyczyn za niezasadne należy uznać podniesione w sprzeciwie zarzuty, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez Kolegium było błędne, gdyż organ ten powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, pozwalające na jej merytoryczne rozstrzygnięcie wymagało wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co – z uwagi na wynikające z zasady dwuinstancyjności konsekwencje dla zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji – wymagało uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wbrew zatem twierdzeniom wnoszącej sprzeciw, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To zaś spowodowało konieczność oddalenia sprzeciwu jako niezasadnego. Ponieważ decyzja SKO nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. jak również innych regulacji procesowych, to powinna pozostać w obrocie prawnym. Z tych motywów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.