II SA/Rz 739/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 739/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez B.L. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO z dnia [...] maja 2013r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Burmistrz Miasta L. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości objętej KW Nr [...] położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka Nr 4654, stanowiąca własność J.F. s. R.i R. z nieruchomością objętą KW Nr [...] oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka Nr 4653, stanowiąca własność B.L. s. L.i E. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r organ I instancji, działając na podstawie art. 123 i art. 264 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku R.F. – pełnomocnika J.F. - właściciela nieruchomości z dnia [...].02.2012r. o rozgraniczenie nieruchomości, Burmistrz Miasta L. postanowił ustalić koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości na łączną kwotę 1200 zł (słowie : tysiąc dwieście 00/100), stanowiącą koszty czynności geodety. Do poniesienia w niniejszym postępowaniu części kosztów w kwocie 600 zł (słownie: sześćset 00/100 zł) zobowiązał B.L. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto na wniosek R.F. – pełnomocnika J.F. - właściciela nieruchomości, o rozgraniczenie z gruntem nieruchomości sąsiedniej celem ustalenia granic i utrwalenia punktów granicznych. Przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone wydaniem w dniu [...] grudnia 2012r. decyzji rozgraniczeniowej, która na wniosek R.F. - pełnomocnika J.F., niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy, została przekazana do VI Zamiejscowego Wydziału Cywilnego z siedzibą w [...], Sądu Rejonowego w [...]. Z rozliczenia i załączonych rachunków wynika, że na koszty niniejszego postępowania składa się koszt czynności geodezyjnych w kwocie 1200 zł. Na poczet ustalonych należności została wpłacona kwota 600 zł przez R. F. Pozostałą częścią, zgodnie z art. 152 ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), który stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie; postanowiono obciążyć B.L. - drugiego uczestnika postępowania rozgraniczeniowego. Na postanowienie Burmistrza Miasta L. złożył zażalenie B.L., który nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, iż żadne postanowienie Sądu co do ustalenia przebiegu granicy między spornymi nieruchomościami nie nastąpiło do dnia dzisiejszego. Podał, że Burmistrz Miasta L. winien uwzględnić Wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2010r. Wniósł o uchylenie postanowienia Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2013 r., które nie jest zasadne i nie leży w jego interesie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem wymienionym na wstępie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że koszt postępowania rozgraniczeniowego stanowią kwoty czynności geodezyjnych w wysokości 1200 zł. Przy czym R. F. uiściła już kwotę 600 zł, co wynika z dołączonego potwierdzenia wpłaty. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) nie zawierają regulacji dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zastosowanie znajdują tu zatem odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 262 § 1 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony, 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym postępowanie o rozgraniczenie toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy tj. tego "właściciela jednej nieruchomości objętych rozgraniczeniem, który doprowadził do wszczęcia tego postępowania, ale również w interesie właściciela drugiej nieruchomości objętej postępowaniem. Interes dla obu stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Wynika stąd, iż koszty postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należy uznać - w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - za koszty poniesione w interesie obu stron (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23.03.2011 r. sygn. akt IV SA/Po 81/11, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28.03.2012 r. sygn. akt III SA/Kr 840/11.) W postępowaniu o rozgraniczenie, prowadzonym przez organ administracji znajdzie zastosowanie art. 152 K.c., stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z zestawienia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 K.c. wynika zatem, iż koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Analizując treść wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2010r. Kolegium stwierdziło, iż dotyczy on zakazania czynienia przeszkód przez J.F. – B.L. w postawieniu ogrodzenia, powołując się na decyzję Burmistrza Miasta L. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z dnia [...] grudnia 2007 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta została za zgodą stron uchylona decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...]. W związku z tym nieuzasadnione jest powoływanie się na ustalenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2010 r. B.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając mu naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że granicę prawną między posesjami ustalił Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2005 r., a Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację J.F. od tego wyroku, uznając, że Sąd pierwszej instancji właściwie i zgodnie ze stanem prawnym ustalił przebieg granicy prawnej pomiędzy nieruchomościami stron, o czym skarżący poinformował organ I instancji. Granica między posesjami przebiega zgodnie ze stanem ewidencyjnym jak i prawnym od punktu 2 do punktu 187 przez punkty 195, 194, 193 i nie biegnie w linii prostej. Na podstawie mapy ewidencyjnej jak i wcześniejszych miar z zarysów pomiarowych można szczegółowo i dokładnie ustalić na gruncie przebieg granicy. Z wyroku Sądu, wynika jednoznacznie, że zamierzone przez powoda budowanie ogrodzenia w miejscu od punktu 2 do 187 z mapy biegłego sądowego, będzie zgodne z granicą prawną. Sąd Rejonowy w [...] dał wiarę opinii biegłego, jako, że ten opierał się na załączonych dokumentach, zarysach pomiarowych i potwierdził wcześniejsze ustalenia ze wznowienia znaków granicznych przez geodetę uprawnionego p. S.J. Natomiast Sąd stwierdził, że niewiarygodne są twierdzenia p. J.F., jakoby granica przebiegała na północ od ściany garażu, jako zupełnie gołosłowne, a opieranie się jedynie na mapie zasadniczej z 2002 r., nie stanowi podstaw do dochodzenia zmiany granicy, czego domaga się rodzina F. w kolejnym rozgraniczeniu. Burmistrz Miasta w L. prowadzi kolejne rozgraniczenie, celem utrwalenia stanu posiadania gruntu, uzyskanego przez rodzinę F. w 1964 roku w okresie zakładania ewidencji gruntów na terenie L.. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych, Administracji, Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczenia, określa, że jeżeli nie dochodzi do zawarcia ugody między stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym, wówczas Burmistrz prowadzący postępowanie, powinien postępowanie umorzyć i przekazać sprawę Sądowi Rejonowemu. Postępowanie przed Sądem nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, rozpatruje sprawę od początku i nie bada prawidłowości postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie postanowienia Burmistrza Miasta w L. z dnia [...] marca 2013 r., w sprawie kosztów rozgraniczenia. Rozgraniczenie ustalone decyzją Burmistrza Miasta w L. z dnia [...] grudnia 2012r. dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej przez Sąd Rejonowy w [....] Rozgraniczenie prowadzone przez Burmistrza Miasta w L. w interesie rodziny F. i ze szkodą dla skarżącego jest niezgodne z prawem na podstawie art.: 154, 155, 156 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd bada czy wydając zaskarżony akt nie naruszono prawa materialnego i procesowego w stopniu określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami i wnioskami skargi a kontrola prowadzona jest wyłącznie pod kątem legalizmu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Fakt, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach a to: administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości" choć została kompleksowo uregulowana w dwóch aktach prawnych tj. w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym stanowi jedną całość. Błędne byłoby przyjęcie założenia, że rozgraniczenie nieruchomości dokonywane w postępowaniu administracyjnym opiera się na innych kryteriach niż rozgraniczenie w postępowaniu cywilnym. Zarówno w jednym jak i drugim tak organ administracji publicznej jak i sąd powszechny obowiązany jest stosować te same zasady. Takie rozumienie wynika z art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 2, ust. 4 i art. 34 ust 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które "zostały poniesione w interesie strony". Przepis ten nie zawiera w szczególności wskazówek co do tego jak należy rozumieć zwrot "koszty poniesione w interesie strony". Dla prawidłowej jego wykładni nie wystarczy wykładnia językowa lecz należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie budzi wątpliwości, iż podstawą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego może być tylko przepis prawa formalnego między innymi art. 262 k.p.a. Nie oznacza to, iż do właściwego jego zdefiniowania nie można sięgnąć do regulacji prawa materialnego, w tym również prawa cywilnego. Na takie rozumienie pozwala istnienie poglądów dotyczących interpretacji pojęcia "interesu prawnego" o którym mowa w art. 28 k.p.a. W piśmiennictwie wielokrotnie wywodzi się, że interes prawny w art. 28 k.p.a. może w pewnych sytuacjach być wywodzony ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony (por. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, V wyd. Warszawa s. 228-229. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1996 r. IV SA 744/94). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 OPK 19/01. "Przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny" na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać wg norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać także z innych gałęzi prawa np. prawa finansowego, cywilnego". Wobec tego przy wykładni pojęcia "kosztów poniesionych w interesie strony" można sięgnąć do regulacji prawa materialnego dotyczących rozgraniczenia nieruchomości a zatem art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego. W szczególności stosownie do art. 152 KC "właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie". Przepis art. 152 kc stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygania o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zastosowanie ma również przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami postępowania strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Z tezy tej uchwały wynika, iż obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego może w pewnych przypadkach mieć charakter ocenny, obejmując również inne okoliczności niż wyłącznie przesłanki o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie granice pomiędzy działkami 4654 i 4653 zostały ustalone kilkakrotnie w tym również np. decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia [...].XII.2007 r. Decyzja ta nie została przez żadną ze stron zakwestionowana. Wówczas granica pomiędzy działkami została ustalona w toku postępowania administracyjnego wg stanu prawnego nieruchomości. W aktach zalega również wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...].XI.2005 r. sygn. akt [...] w którym sąd zakazał J.F. czynienie przeszkód B.L. w postawieniu ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami stron 4654 i 4653. W uzasadnieniu żądania pozwu B.L. naprowadził, że pomimo wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami stron J.F. nie zgadza się z przebiegiem granicy i zakazuje mu wybudowania ogrodzenia pomiędzy tymi posesjami. Z ustaleń sądu powszechnego wynika, ze granica pomiędzy nieruchomościami przebiega zgodnie ze stanem ewidencyjnym i prawnym wynikającym z mapy ewidencyjnej w skali 1:20000. Na podstawie tej mapy jak i pomiarów można szczegółowo ustalić na gruncie przebieg tej granicy. Takie stanowisko wynika z opinii biegłego potwierdzającej ustalenia w sprawie wznowienia znaków granicznych, J.F. zaś nie zgadza się z tymi ustaleniami. Nadmienić należy, iż toczące się postępowanie przed sądem apelacyjnym w sprawie [...] zostało zawieszone ponieważ na wniosek p.p. F. wszczęto postępowanie o rozgraniczenie przedmiotowych działek w dniu [...] marca 2006 r. W lipcu 2006 r. uprawniony geodeta na zlecenie Burmistrza Miasta L. dokonał czynności wznowienia znaków granicznych na które p.p. F. nie wyrazili zgody i protokół nie został podpisany. W dniu [...] sierpnia 2012 r. ponownie na wniosek p.p. F. wszczynane jest postępowanie rozgraniczeniowe i uprawniony geodeta dokonuje kolejno wznowienia znaków granicznych. Ponownie p.p. F. nie podpisali protokołu granicznego, wskazując geodecie jak wg nich powinna przebiegać granica. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy, iż "kosztów poniesionych w interesie strony" i stanowi, że właściciele działek sąsiadujących ponoszą je wspólnie". Koszty te należy ponieść wspólnie aby ustalić prawidłowy przebieg spornej granicy dla porządku prawnego. Natomiast jeżeli koszty generuje strona, która wbrew wielokrotnym ustaleniom i dokumentom zalegającym w sprawie jest niezadowolona z przebiegu granicy zdaniem Sądu zachodzi sytuacja, iż organ rozpoznający sprawę winien rozważyć czy nie zachodzi okoliczność uznaniowego podejścia do obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu stron. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie trudno przyjąć aby spełniona została przesłanka, że są to "koszty poniesione w interesie strony". Sformułowanie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwala w takich przypadkach na przyjęcie uznaniowego charakteru tego obciążenia. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko sądu. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uwzględnił skargę. O kosztach nie orzeczono na zasadzie przepisu art. 210 p.p.s.a. Sąd orzekł również o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia sądu na zasadzie art. 152 p.p.s.a.