II SA/Rz 740/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/102/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 740/22 UZASADNIENIE Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 25 kwietnia 2022r. nr SKO.4111/102/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania M. T., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia 21 stycznia 2022r. nr MGOPS/R/RK/5222/1/22 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika akt sprawy, na skutek wniosku M. T. i po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, Burmistrz [...] decyzją z dnia 21 stycznia 2022r. nr MGOPS/R/RK/5222/1/22 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. T. w związku z opieką nad mężem A. T. Organ I instancji wskazał, że należało odmówić Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem ze względu na to, że A. T. pozostaje w związku małżeńskim oraz jego niepełnosprawność powstała po 18 roku życia lub w razie nauki w szkole lub szkole wyższej, po ukończeniu 25 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. T., która nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją wskazując, iż sprawuje stałą opiekę nad mężem, który jest w bardzo złym stanie zdrowia. SKO w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 kwietnia 2022r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że z oświadczenia zawartego we wniosku i złożonego przez wnioskodawcę wynika, że na osobę wymagającą opieki : - nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, - nie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, - nie jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego, - na osobę wymagającą opieki inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Kolegium przytoczyło również ustalenia wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że ze względu na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem M. T. nie podejmuje zatrudnienia. Ustalono również, że A. T. z powodu ciężkiej choroby pozostaje w stałym leczeniu. Ponadto, przedłożone przez wnioskodawczynię orzeczenie o stopniu niepełnosprawności męża z dnia [...] grudnia 2021r. zawiera informację, iż niepełnosprawność istnieje od 28 października 2020r. do 30 czerwca 2022 r. Kolegium następnie stwierdziło, że nie zaistniały negatywne przesłanki przyznania świadczenia, dotyczące pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; jak również dotyczące momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli .Analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi jednakże do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może być w przedmiotowej sprawie podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Co do drugiej przyczyny odmowy przyznania świadczenia Kolegium wskazało, że problem interpretacji przepisu art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003r. (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) został wyjaśniony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r. K 38/13, w którym orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż 18 lub 25 lat, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium stwierdziło, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej- wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać - czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Kolegium stwierdziło więc, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem SKO miało charakter co najmniej przedwczesny. Wedle organu odwoławczego, organ I niewłaściwie zinterpretował przepisy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Organ nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na wadliwych przesłankach negatywnych, które nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Kolegium zaleciło, aby w toku ponownego badania sprawy organ I instancji zastosował się do wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu i wydał decyzję po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania co do wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że wytyczne organu odwoławczego mają charakter wiążący dla organu I instancji, o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwala uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia miał na względzie konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. M. T. wniosła sprzeciw na powyższą decyzję Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022r. wskazując, że czuje się poszkodowana jako opiekun osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Strony wszystkie dokumenty zostały zebrane i złożone prawidłowo. Małżonek będąc pacjentem [...] w dalszym ciągu wymaga stałej opieki z jej strony, przez co Skarżąca została zmuszona od zawieszenia działalności gospodarczej i nie ma szansy na podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ I instancji, rozpoznając wniosek M. T. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia błędnie uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak również, że z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., pozostawanie przez Skarżącą w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium rozpoznając odwołanie Skarżącej prawidłowo uznało, że organ I instancji niesłusznie oparł decyzję odmowną na podstawie przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Zasadnie również Kolegium przedstawiło prawidłowy sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w powiązaniu z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w odniesieniu do osób, które ubiegają się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem. Kolegium wskazało, że nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła do wydania decyzji odmownej, co w ocenie Kolegium miało charakter przedwczesny. W dalszej kolejności Kolegium uznało, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych, mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z tego powodu organ odwoławczy doszedł do wniosku o zasadności wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie. Sąd takiego wniosku organu odwoławczego nie podziela. Nieprawidłowa wykładnia przepisów, jakiej dokonał organ I instancji nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. i przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości. Podobnie zarzut dotyczący braku rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, nie uzasadnia wydania przez Kolegium decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że poza wadliwą wykładnią art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. organ I instancji w swej decyzji przedstawił ustalania faktyczne, jakich dokonał na podstawie dokumentów i oświadczeń złożonych przez stronę, jak również w oparciu o wywiad środowiskowy i dane z systemu Empatia. Przedstawił również własną ocenę co do ustalonych okoliczności faktycznych, która sprowadzała się do stwierdzenia, że M. T. bezsprzecznie sprawuje opiekę nad mężem A. T., nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Organ I instancji, jak również samo Kolegium przedstawiło także ustalenia co do tego, że Skarżąca nie pobiera świadczeń, które pozostawałyby w kolizji z wnioskowanym świadczeniem. W tych realiach sprawy wydawanie decyzji kasatoryjnej zdaniem Sadu nie było uzasadnione. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem art. 138 § 2 k.p.a. podlega zastosowaniu, gdy organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało natomiast na braki w postępowaniu dowodowym, jeżeli chodzi o ustalenie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Kolegium w zaleceniach nie przedstawiło, w jakim zakresie organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, jak również nie wykazało, by braki w ustaleniach faktycznych miały charakter znaczący. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w powiązaniu z przedstawionymi przez organ I instancji ustaleniami faktycznymi nie potwierdzenia, aby uchybienia, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie zaistniały. Kolegium zarzuciło natomiast organowi I instancji brak rozważenia całości okoliczności faktycznych. Rozważenia i oceny okoliczności faktycznych może i powinien dokonać organ II instancji w sytuacji, gdy okoliczności te zostały ustalone. Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał więc, by w toku postępowania należało wyjaśnić konkretne okoliczności sprawy, czy też by zachodziły wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Należy natomiast zwrócić uwagę, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, SKO w Rzeszowie przyznało już Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2021r. Zatem Kolegium dokonywało już oceny sytuacji faktycznej Skarżącej i pozytywnie zweryfikowało jej uprawnienie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym bardziej więc należało odnieść się w zaskarżonej decyzji co do spełnienia bądź nie przesłanek do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i wydać decyzję merytoryczną w tym zakresie, mając na względzie, że w niniejszej sprawie zostały od Skarżącej odebrane stosowne dokumenty i oświadczenia a wywiad środowiskowy został przeprowadzony na etapie postępowania I – instacyjnego. Należy przypomnieć, że w razie powstania wątpliwości co do okoliczności faktycznych, Kolegium ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy zasadne jest wyjaśnienie w trybie art. 136 k.p.a., czy małżonek Skarżącej uzyskał kolejne orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS, obejmujące okres po dniu 30 czerwca 2022r., aby ustalony okres przysługiwania świadczenia odpowiadał orzeczeniom co do niepełnosprawności, istniejącym na dzień wydania decyzji przez Kolegium. Kolegium winno rozstrzygnąć o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia przez Skarżącą wniosku w niniejszej sprawie do końca okresu zasiłkowego, mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.