II SA/Rz 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwałę; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżącej B. J. kwotę 430 zł /słownie: czterysta trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (data wpływu do organu: 18 sierpnia 2009 r.) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy S. W. na czas oznaczony do 3 lat w przypadku gdy po umowie dzierżawy zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (Dz.Urz. Województwa P. Nr 35, poz. 970). W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że Rada Miejska nigdy nie uchwaliła zasad korzystania z nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, ani tez zasad ich zbywania i nabywania. Prezydent Miasta nie podaje do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości komunalnych przeznaczonych na sprzedaż lub do obciążenia innym prawem. Skarżąca uważa, że została przez takie postępowanie organów pozbawiona prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości gminnych w trybie bezprzetargowym. W zaskarżonej uchwale, zamiast określić zasady dzierżawy ograniczono się do wyliczenia funkcji nieruchomości (gruntu) w celu ustalenia wysokości odpłatności. Takie regulacje nie przesądzają o statusie aktu prawa miejscowego. Zezwolenie na zawieranie przez Gminę kolejnych umów na okresy 3-letnie i krótsze nie wynika z żadnego przepisu prawa. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) uprawnia Radę tylko do ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Skarżąca stwierdziła, że ma interes prawny w sprawie i zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienie, gdyż jest użytkownikiem wieczystym gruntu zabudowanego pawilonem handlowym przy ul. O. 31a w S. W. oraz dzierżawcą sąsiedniej działki, należącej do Gminy. Sposób udostępnienia przez Gminę sąsiednich nieruchomości utrudnia jej korzystanie z prawa dzierżawy i użytkowania wieczystego. Podmioty, z którymi Gmina zawarła umowy o nieodpłatną dzierżawę sąsiedniego terenu, uniemożliwiają jej czynienie użytku z własnych praw i zmuszają do inicjowania interwencji Policji. Zaskarżona uchwała jest próbą zalegalizowania samowoli dotychczasowych dzierżawców i przerzucenia odpowiedzialności na Radę. Skarżąca przedstawiła ponadto przebieg kilku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych, jakie toczą się w związku z niewłaściwym gospodarowaniem przestrzenią na terenie sąsiadującym z jej działkami. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przed wniesieniem skargi skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. W odpowiedzi na to wezwanie pismem Prezydenta z dnia [...] lipca 2009 r. powiadomiono ją o odmowie zajęcia stanowiska (pozytywnego lub negatywnego) w zakresie uchylenia kwestionowanej uchwały (uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.). W odpowiedzi na skargę Prezydent S. W. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i odpowiada treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. ma na celu zapobieżenie obchodzeniu prawa poprzez zawieranie kilku następujących po sobie umów zawartych na czas oznaczony do 3 lat i jest następstwem art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące przepisy prawa miejscowego, jak i na pozostałe akty tych organów /inne niż akty prawa miejscowego/ podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Skarga B. J. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopuszczalność skargi opartej na powyższym przepisie ustawy o samorządzie gminnym ograniczona jest więc przesłanką formalną, tj. uprzednim bezskutecznym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, którym uchwała według strony skarżącej jest dotknięta oraz przesłanką o charakterze przedmiotowym – uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r. III ARN 45/96/OSNAPiUS 1997/8/125/ Sąd Najwyższy m.in. stwierdził, że istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego /publicznego/. Od wejścia w życie Konstytucji RP /Dz.U. z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 473/, w świetle jej art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 /prawo do sądu/, art. 184 /sądowa kontrola administracji publicznej/, jak też art. 163, 166 ust. 1 i art. 169 ust. 1 /określających charakter zadań samorządu terytorialnego/ w orzecznictwie sądowym dominuje szerokie rozumienie określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zawartego w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko wynika również z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 3/98/ONSA 1998/4/109/; Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela powyższe poglądy. Z dołączonej do akt dokumentacji sprawy wynika, że wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierowane przez skarżącą do Rady Miejskiej w S. W., to jest organu, który podjął kwestionowaną w skardze uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., okazało się bezskuteczne /vide: wyciąg z protokołu nr [...] RM w S. W. z dnia [...].07.2009 r./, zaskarżenie następnie powyższej uchwały nastąpiło z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchwała ta, w świetle wcześniejszych wywodów, bez wątpienia została podjęta w "sprawie z zakresu administracji publicznej". Stąd też przedmiotem oceny Sądu pozostaje legalność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. W. z dnia [...] grudnia 2008 r., w sprawie "określenia zasad wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy S. W. na czas oznaczony do 3 lat w przypadku gdy po umowie dzierżawy zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość" w aspekcie regulacji wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym czyli naruszenia interesu prawnego/ uprawnienia skarżącego/. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, zachowujący zdaniem Sądu aktualność, że do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację uprawnienia skarżącego, a jednocześnie czyniąc to narusza prawo w sposób istotny. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały /art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. A do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał /vide wyrok NSA OZ z dnia 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79/. Naruszenie zaś interesu prawnego skarżącego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy cyt. wyżej, to takie naruszenie jego subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm powszechnie obowiązujących /vide wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125/. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu /nadanym przez ustawę z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. – Dz.U. Nr 173, poz. 1218/ do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przypomnieć wypada, że art. 18 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem kompetencyjnym, który dopiero w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi stanowić może podstawę prawną działań rady gminy. Uchwała podejmowana na podstawie cyt. wyżej art. 18 ust. 2 pkt 2 pkt 9 lit. a niewątpliwie powinna wyznaczać granice, w jakich winny się mieścić czynności dokonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta /art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Zatem rada gminy określając "zasady gospodarowania nieruchomościami" opracowuje w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie /vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.05.2008 r. II SA/Wr 139/08, nie publ./. Przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczy wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność Gminy S. W., czyli można przyjąć, że Rada Miejska uchwaliła "zasady gospodarowania mieniem komunalnym w zaledwie ograniczonym zakresie /do wydzierżawiania/. Wadliwie przy tym, w ocenie Sądu, wykładając wspomniany wyżej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, co stanowić musi o istotnym naruszeniu przez nią prawa. Przepis powyższy przewiduje bowiem wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał dotyczących zasad wydzierżawiania nieruchomości gminnych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Nadto uchwała rady gminy jest wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość /drugi człon omawianego przepisu/, i wreszcie treść tego przepisu wskazuje, iż do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W świetle regulacji tegoż przepisu rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia zasad dotyczących szeroko rozumianego gospodarowania mieniem gminnym /obejmującego m.in. wydzierżawianie nieruchomości/, które należy określić jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, gdyż bieżące nim gospodarowanie należy do kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta /art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Rada gminy nie ma kompetencji stanowiących w stosunku do umów zawieranych na okres poniżej 3 lat. Trzeba zatem podkreślić, że na gruncie powyższego przepisu wójt gminy uprawniony jest jednoosobowo zawrzeć pierwszą umowę dzierżawy nieruchomości na okres do 3 lat, natomiast zawarcie kolejnej umowy dzierżawy tej samej nieruchomości /po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat/ wymaga zgody rady gminy /udzielonej w formie uchwały/, przy czym bez znaczenia pozostaje okres na jaki zostanie zawarta. Tymczasem zaskarżona uchwała, zawierając zapis /§ 1/ wyrażający zgodę na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy na okres do 3 lat, odbiega od regulacji wynikającej z powyższego przepisu. Rada w rzeczywistości uchyliłaby się od ustawowego obowiązku określonego przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym /dokonywania kontroli każdego przypadku zawarcia kolejnej umowy dzierżawy – pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczącej tej samej nieruchomości – po umowach wcześniejszych zawartych na okres do 3 lat/. W rezultacie więc, skoro uchwała ta nie odpowiada prawu, zasadnym jest usunięcie jej z obrotu prawnego. Z wyłożonych względów i na podstawie art. 147 § 1 art. 152 i 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.