II SA/Rz 746/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. i J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalno-usługowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. J. oraz J. J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalno-usługowego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: w dniu 27 maja 2013 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] pismo M. i J. J. dotyczące realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. 741 w U., stanowiącej własność W. i Z. K., o niezachowaniu odległości od granicy z działką przy realizacji inwestycji. W dniu 30 lipca 2013 r. przeprowadzono kontrolę na ww. działce i stwierdzono, że państwo K. są w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalno-usługowego na podstawie pozwolenia na budowę z 16 października 2012 r., wydanego przez Starostę [...]. Po dokonaniu kontroli udzielono M. i J. J. pisemnej informacji, że Inspektor na obecną chwilę nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego. Państwo J. złożyli skargę do WINB na działanie PINB w sprawie sposobu załatwienia sprawy. WINB pismem z 13 stycznia 2014 r. stwierdził, że postępowanie administracyjne jest rozpoczęte. W związku z powyższym w dniu 30 stycznia 2014 r. przeprowadzono oględziny na działce nr ewid. 741 w U. stanowiącej własność W. i Z. K. w obecności państwa J. W wyniku oględzin stwierdzono, że na ww. działce realizowany jest budynek mieszkano-usługowy o wym. 19,75 m x 11,28 m. Oględziny ujawniły, że lokalizacja budynku w terenie w stosunku do istniejących obiektów jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. PINB decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 741 w U. stanowiącego własność W. i Z. K. W uzasadnieniu organ przytoczył ww. ustalenia i stwierdził, że roboty są realizowane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem zagospodarowania. W związku z powyższym obiekt nie stwarza zagrożenia oraz spełnia wszelkie wymogi odnośnie warunków technicznych i zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę, zatem dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. i J. J. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. WINB decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr ewid. 741 w U. stanowiącego własność W. i Z. K. w całości. W uzasadnieniu wskazał, że skoro dokonując kontroli realizowanej budowy budynku mieszkalno-usługowego, organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby przy realizacji inwestycji inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, zatem prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania jest zgodność realizowanej przez W. i Z. K. budowy budynku mieszkalno-usługowego. Mając taki przedmiot postępowania organ ograniczył się do sprawdzenia stanu realizowanej inwestycji i terenu budowy. Przy czym organ odwoławczy podniósł, że PINB nie miał podstaw prawnych do dokonania przy tej okazji oceny merytorycznej udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Reasumując WINB stwierdził, że decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ wydaje wówczas gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części. WINB mając na uwadze brzmienie ww. przepisu, uznał, że postępowanie administracyjne winno być umorzone w całości i dlatego w tym zakresie zreformowano decyzję organu I instancji. M. i J. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na decyzję WINB z [...] maja 2014 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i 8 k.p.a. przez nierozpoznanie sprawy przez PINB w sposób wszechstronny i wyczerpujący, 2) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia "szczątkowe uzasadnienie" decyzji, 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy jak wyżej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przedmiotowa budowa została zrealizowana z rażącym naruszeniem prawa budowlanego, projektem budowlanym, ustawą o drogach publicznych. W ocenie skarżących te naruszenia przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 2 lipca 2014 r. referendarz sądowy WSA odmówił przyznania skarżącej prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 695/12 (LEX nr 1234365) sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Bezprzedmiotowym może być zatem m.in. postępowanie z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). W konsekwencji, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż brak jest w tej sprawie przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące w rozpatrywanym w sprawie zakresie przepisy Prawa budowlanego. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, przeprowadzona nie tylko w odniesieniu do zarzutów skargi, ale i w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) i sprawowana pod kątem legalności nie wykazała by badany akt jak i akt go poprzedzający wydane zostały z takim naruszeniem prawa czy to materialnego, czy procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy administracyjnej tj. w stopniu kwalifikującym je do usunięcia z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1-3 Ppsa). Postępowanie w sprawie dotyczyło legalności budowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr 741 w miejscowości U., a stanowiącego własność W. i Z. K. Bezspornie przedmiotowy budynek został wybudowany przez inwestorów na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] w dniu [...].10.2012 r. Nr [...] znak [...] . Prowadząc czynności kontrolne w sprawie realizowanej budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał pomiarów usytuowania obiektu od stałych punktów w terenie tj. od budynków i ogrodzenia na działce nr 742/1 oraz budynków na działkach sąsiednich wykonując dwa załączniki graficzne - jeden na kserokopii załącznika do projektu, drugi odręczny oraz dokumentację fotograficzną. Dokonując pomiarów od istniejącego ogrodzenia między działkami od strony południowej stwierdzono, że realizowany budynek jednym narożnikiem usytuowany jest w odległości l,70m od ogrodzenia, drugim narożnikiem 2,60m od ogrodzenia. Z załącznika graficznego wynika jednak, że granica działki nr 741 na której realizowany jest budynek mieszkalno-usługowy nie pokrywa się z istniejącym w terenie ogrodzeniem. Istniejące ogrodzenie między działkami nr 741 a działką nr 742/1 od strony południowo - wschodniej usytuowane jest w działce nr 741 na której realizowany jest obiekt będący przedmiotem kontroli. Podczas kontroli organ ustalił że budynek został wytyczony przez geodetę, wykonano ściany parteru oraz szalunek pod płytę żelbetową parteru. Roboty prowadzone są pod nadzorem kierownika budowy, a etapy inwestycji dokumentowane są w dzienniku budowy. Dokonując ponownie oględzin prowadzonej budowy w dniu 30 stycznia 2014r. przy udziale stron postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlane dokonał pomiarów zewnętrznych budynku wykonanego do stanu surowego zamkniętego oraz jego usytuowania od stałych punktów w terenie tj. istniejących budynków usytuowanych na działkach sąsiednich. Pomiarów tych dokonano z uwagi na spór dotyczący przebiegu granicy od strony działki nr 742/1, której przebieg nie pokrywa się w całości z istniejącym ogrodzeniem. Dodatkowo dokonano pomiarów odległości budynku wraz z tarasem od wskazanych przez Państwa J. w czterech miejscach punktów w terenie ( granicy działki). Dokonane pomiary zewnętrzne realizowanego budynku oraz pomiary usytuowania budynku od stałych punktów sąsiednich obiektów naniesiono na załączniku graficznym wykonanym na kserokopii podkładu z załącznika do projektu. Po analizie i sprawdzeniu realizowanej przez W. i Z. K. inwestycji budynku mieszkalno- usługowego, porównaniu dokonanych pomiarów podczas czynności kontrolnych oraz oględzin z zatwierdzonym projektem budowlanym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym wskazaną decyzją projektem budowlanym Do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego należy kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Skoro dokonując kontroli realizowanej budowy mieszkalno-usługowego, organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby przy realizacji inwestycji inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezspornie w niniejszej sprawie zachowane zostały odległości od granic sąsiednich działek przy realizacji inwestycji wymierzone wg stanu wynikającego z ewidencji gruntów z daty zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Granice ewidencyjne działki skarżących i inwestorów uległy zmianie dopiero w toku postępowania administracyjnego na skutek wniosku skarżących z dnia 30.08.2013 r. do Starostwa Powiatowego [...] o ujawnienie w ewidencji gruntów granicy pomiędzy dz. 742/2 i 741 w U. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 8 kwietnia 1983 r. sygn. akt [...]. Zmiany w ujawnionym przebiegu granicy obrazują mapy ewidencyjne wg stanu na 28.11.2013 r. (k. 8/1) i na 1.01.2012 r. (k. 8/2). Zarzut skargi naruszenia przepisów prawa budowlanego przez inwestorów poprzez niezachowanie przy realizacji inwestycji prawidłowych odległości od rzeczywistych granic ich działki oraz od drogi jest bezzasadny. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane organ administracji może prowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektu budowlanego, który został pobudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie jedynym z odstępstw, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie, jest odstępstwo polegające na pobudowaniu obiektu budowlanego w innym miejscu niż miejsce przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Chodzi więc o sytuację, gdy budynek zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę został posadowiony w innym miejscu, niż wynikało to z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Jedynie takie naruszenie skutkuje przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego. Celem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01 – ONSA Nr 2/2004, poz. 54 oraz Zygmunt Niewiadomski – Prawo budowlane – Komentarz, W-wa 2006 r., str. 541 in principio). Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. Wydane w sprawie decyzje zostały wyczerpująco uzasadnione po myśli art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew treści skargi organy administracji w swoich decyzjach nie zignorowały faktu innego przebiegu granicy między działką inwestorów, a działką P. J., oceniły jednak tę okoliczność odmiennie niż chcieliby to skarżący. Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest niezasadny, gdyż organ II instancji orzekł na podstawie. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.