II SA/Rz 749/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Korczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.152.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 26 marca 2019 r. nr VII/36/19 w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Korczyna I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Rady Gminy Korczyna kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Rady Gminy Korczyna jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.152.2019 stwierdzające nieważność uchwały Nr VII/36/19 Rady Gminy Korczyna (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Korczyna. W dniu 26 marca 2019 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie: "u.s.g."), podjęła uchwałę Nr VII/36/19 w sprawie ustalenia kierunku działania Wójta Gminy Korczyna dotyczących zwiększenia jawności, transparentności, wprowadzenia mechanizmów uczciwej konkurencji oraz kontroli bezstronności procedur przetargowych w zakresie zamówień publicznych finansowanych ze środków publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane, wyłączone stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, spod jej rygorów, tj. o wartości nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro, poprzez upublicznienie wszelkich postępowań. Po przekazaniu w/w uchwały organowi nadzoru, Wojewoda w dniu 16 kwietnia 2019 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.152.2019, Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wojewoda stwierdził, że podziela ten z poglądów prezentowanych w doktrynie i judykaturze, zgodnie z którym uchwała rady w tej materii winna mieć jednak wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Powyższy przepis zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy, nie może w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Wojewoda przytaczając treść art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 31 oraz art. 46 ust. 1 u.s.g. wyjaśnił, że organ wykonawczy niezależnie od uprawnień ustawowych rady, posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w zakresie kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz jej reprezentacji. Jest to zakres zastrzeżony wyraźnie dla organu wykonawczego, a nie rady gminy. Ponadto Wojewoda podkreślił, że w art. 2 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych zawarta została definicja kierownika zamawiającego. Zgodnie z tym przepisem przez kierownika zamawiającego należy rozumieć osobę lub organ, który - zgodnie z obowiązującymi przepisami, statutem lub umową - jest uprawniony do zarządzania zamawiającym, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez zamawiającego. Jeśli zamawiającym jest gmina, kierownikiem zamawiającego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który działa jako organ wykonawczy gminy i on jest uprawniony do opracowywania regulaminu udzielania zamówień. W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia uchwały nakazującej Wójtowi opracowania nowego regulaminu. W tym zakresie bowiem nie występuje należyte upoważnienie ustawowe do działania dla organu stanowiącego gminy jakim jest rada gminy. W ustawowym terminie Rada Gminy wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Rada Gminy zarzuciła: - naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy uchwałą w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez zalecenie upublicznienia postępowań poniżej kwoty 30.000 Euro, a co za tym idzie wyłącznie wskazania zalecanego ogólnego kierunku działania Wójta w przedmiotowej materii, wkroczyła w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy; - naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu skargi Rada Gminy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 925/11 podniosła, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, należy do spraw wewnętrznych gminy, zawiera wyłącznie wytyczne (zalecenia) dla Wójta i nie ogranicza samodzielności organu wykonawczego w wykonywaniu przyznanych mu ustawowo kompetencji przez przepisy prawa materialnego, nie nakazuje konkretnego załatwienia sprawy indywidualnej. Rada Gminy wyjaśniła, że uznała za konieczne podjęcie uchwały wyznaczającej kierunek działania Wójta w przedmiotowym zakresie, po zapoznaniu się z treścią zarządzenia Wójta Nr 464/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie ustalenia procedury udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 Euro, dokumentacją prowadzonych w latach 2017 - 2018 postępowań przetargowych w oparciu o zarządzenie nr 464/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r. oraz rejestrów umów zawieranych przez Gminę. Z zarządzenia nr 464/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r. wynikało, iż procedury opisane w tym zarządzeniu, dawały organowi fakultatywną możliwość upublicznienia postępowań (bez określenia kryteriów). Natomiast z analizy dokumentacji prowadzonych przez Wójta postępowań w zakresie udzielania zamówień publicznych poniżej kwoty bagatelności wynikało, iż organ ten nigdy nie skorzystał z prawa upublicznienia postępowań, a wręcz ogranicza udział podmiotów w postępowaniach do minimum określonego procedurą. Jednocześnie zamówienia publiczne udzielane były tym samym podmiotom gospodarczym, a nadto obarczone były wadami, co skutkowało objęciem ich kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej. Rada Gminy wyjaśniła, że fakt notorycznego wyboru na podstawie minimalnej ilości ofert (w sytuacji gdy decydentem jest jednoosobowo pracownik merytoryczny) w wielu prowadzonych postępowaniach tego samego podmiotu gospodarczego dla rodzaju świadczonej usługi, budziło uzasadnione wątpliwości odnośnie przestrzegania przez organ wykonawczy zasad uczciwej konkurencji, bezstronności procedur przetargowych zapewniających równy dostęp do zamówień publicznych wszelkim oferentom, przejrzystości postępowań, równego traktowania wykonawców jak również efektywnego, racjonalnego, przejrzystego ponoszenia wydatków ze środków publicznych w tej materii. Rada Gminy stwierdziła, że podejmując uchwałę nr VII/36/19 miała na uwadze pogląd prezentowany w doktrynie i judykaturze zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie ustalenia kierunku działania wójta winna mieć charakter intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania, jak również zawierać zalecenia, a nie nakazy. Uchwała w swojej treści wbrew twierdzeniom Wojewody nie zawierała nakazu podjęcia konkretnego działania przez Wójta, a wyłącznie wskazała ogólny zalecany kierunek gwarantujący osiągnięcie zalecanego celu. Tym samym rada Gminy w ramach podjętej uchwały pozostawiła pełną dowolność organowi wykonawczemu w zakresie realizacji przedmiotowej uchwały. Zdaniem Rady Gminy, Wojewoda w sposób nieuprawniony rozszerzył definicję słowa "zaleca" do rangi "nakazuje", a w konsekwencji bezzasadnie uznał, że Rada Gminy wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. Na koniec Rada Gminy wyjaśniła, że z uwagi na szczególny charakter sprawy, wynikający z faktu, że podjęta uchwała bezpośrednio dotyczy organu wykonawczego kategorycznie sprzeciwiającego się jej uchwaleniu oraz z uwagi na wyjątkową sytuację Gminy związaną z pozytywnie rozpatrzonym protestem wyborczym, gdyż postanowieniem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Krośnie stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Jana Zycha, mając na uwadze fakt, iż Wójt jako osoba reprezentująca Gminę na zewnątrz działałby w konflikcie interesów w przedmiotowej sprawie, a organ stanowiący mógłby zostać pozbawiony prawa do ochrony sądowej (np. w wyniku zaniechania organu wykonawczego wniesienia skargi), Rada Gminy Korczyna zdecydowała się upoważnić przewodniczącego Rady Gminy do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co znajduje uzasadnienie w Uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewoda zakwestionował fakt wniesienia skargi przez Radę Gminy, a nie Gminę reprezentowaną przez Wójta, co w jego ocenie powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze, Wojewoda podkreślił, że jako organ nadzoru sprawuje nadzór nad działalnością gminy w zakresie jej zadań własnych, ale jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem - zgodnie z art. 85 u.s.g. Jest to jedyne kryterium, którym kieruje się organ nadzoru przy ocenie działalności uchwałodawczej rady gminy. Organ nadzoru nie ocenia uchwał pod względem ich celowości, słuszności, zasadności czy potrzeb. Tak więc zdaniem Wojewody, argumenty odnoszące się do powyższych kryteriów są bezzasadne. Wojewoda pokreślił, że uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powyższa regulacja prawna będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody analizowany przepis nie upoważnia natomiast rady gminy do nakładania na wójta konkretnych obowiązków, bądź nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych. Taka zaś sytuacja, zdaniem Wojewody, ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy nie tylko bowiem wyznaczyła cel, jaki winien zostać osiągnięty przez Wójta - w postaci "wprowadzenia mechanizmów uczciwej konkurencji oraz kontroli bezstronności procedur przetargowych" – ale także szczegółowo określiła formę, tryb i środki dochodzenia do tego celu przez organ, obligując Wójta do opracowania nowej "Procedury udzielania zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro", a także upublicznienie postępowań w zakresie zamówień publicznych. W ocenie Wojewody te unormowania wykraczają poza zakres czynności "stanowienia o kierunkach działania wójta" w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15. Reasumując Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia uchwały nakazującej Wójtowi opracowania nowego regulaminu, tym bardziej, iż nie istnieje żaden przepis prawa obligujący Wójta, jako kierownika zamawiającego, do ustalania takiego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 1. Przedmiotem zaskarżenia objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.152.2019 stwierdzające nieważność uchwały Nr VII/36/19 Rady Gminy Korczyna z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Korczyna. Po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "Ppsa" akty nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego należą do kognicji sądów administracyjnych. 2. W kwestii legitymacji rady gminy reprezentowanej przez jej przewodniczącego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody odwołać się należy do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku, sygn. akt I OPS 3/12, w tezie której stwierdza się: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej." W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, iż co do zasady w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę reprezentuje organ wykonawczy – wójt (burmistrz, prezydent). Jednakże w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, może dojść do sytuacji, w której organ stanowiący zostanie pozbawiony możności ochrony sądowej swojego interesu prawnego, uprawnień i kompetencji, w szczególności, gdy wójt nie będzie zainteresowany reprezentowaniem gminy poprzez podjęcie działań na korzyść rady i jednocześnie sprzecznie z własnym interesem. Dlatego też uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego. Pogląd ten został wyrażony wprawdzie w układzie procesowym, w którym przedmiotem skargi była uchwała rady gminy, niemniej jednak jest on procesowo adoptowalny w tych konfiguracjach, w których skarżony jest akt nadzoru wojewody stwierdzający nieważność uchwały rady. Stanowisko takie było zresztą prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jeszcze przed podjęciem powołanej uchwały przez NSA – zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. I OSK 1035/08, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 706/07 wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. OSK 289/04. Ukonkretniając swoje stanowisko Sąd zwraca uwagę, że zakwestionowana przez wojewodę uchwała jest sprzeczna z interesem Wójta Gminy Korczyna, między radą a wójtem istnieje konflikt, a nadto, w następstwie uwzględnienia protestu wyborczego stwierdzono wygaśnięcie mandatu wójta. W takich relacjach pomiędzy organami gminy trudno spodziewać się, aby wójt podważał rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, które jest zgodne z jego interesem. Przed wniesieniem skargi rada podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego – uchwała z 28 maja 2019 roku, nr IX/56/19, a jej wykonanie powierzyła Przewodniczącemu. 3. Przechodząc do warstwy merytorycznej rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że stanowisko prezentowane przez wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym jest wadliwe. Opierając się o art. 18 ust. 2 pkt 2 usg rada gminy może podjąć uchwałę, w przedmiocie "kierunków działania wójta". W orzecznictwie przyjmuje się, że na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 usg rada jest wyłącznie właściwa do stanowienia o kierunkach działania wójta, a więc do rozstrzygania o pewnej strategii działania organu. Stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze, wiążące dla wójta określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia. W dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się natomiast uprawnienie do określania konkretnej formy działania, czy też wydawania poleceń określonego działania w konkretnej sprawie lub stosowania konkretnych rozwiązań – wyrok NSA z dnia 29 września 2016 roku, sygn. II OSK 2061/16. Stanowisko to zdaje się potwierdzać również wojewoda, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podaje, że podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 usg uchwała może zawierać "wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego". Relacja zachodząca pomiędzy treścią uchwały zakwestionowanej przez wojewodę, a upoważnieniem do jej podjęcia zadekretowanym w art. 18 ust. 2 pkt 2 usg, nie uzasadnia - zdaniem sądu – wniosku, iż narusza ona prawo. W intytulacji uchwały wskazano jej przedmiot: "w sprawie ustalenia kierunku działania Wójta Gminy Korczyna dotyczących zwiększenia jawności, transparentności, wprowadzenia mechanizmów uczciwej konkurencji oraz kontroli bezstronności procedur przetargowych w zakresie zamówień publicznych finansowanych ze środków publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane, wyłączone stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, spod jej rygorów, tj. o wartości nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro, poprzez upublicznienie wszelkich postępowań". W ocenie Sądu wskazanie kierunku działania wójta w ten sposób, jest zgodne z prawem. Uchwała precyzyjnie wskazuje, jakiego przedmiotowego zakresu działania dotyczy i jaki jest jej cel. Dalej, w merytorycznej treści uchwały explicite sformułowano zalecenia, co do sposobu działania wójta w obranym zakresie: opracowanie nowej procedury udzielania zamówień publicznej o wartości poniżej progu bagatelności (§1 ust. 1) oraz wskazano konkretny – zalecany – cel takich działań: wprowadzenie mechanizmów uczciwej konkurencji, kontroli bezstronności procedur przetargowych, zapewnienia równego dostępu do zamówień, uczciwej konkurencji, przejrzystości, równego traktowania, etc (§ 1 ust. 2). Treść uchwały w żadnym razie nie upoważnia do stawiania tezy o zobowiązaniu jej treścią wójta do konkretnego działania. Rada sformułowała wyłącznie zalecenia co do sposobu działania wójta w pewnym wąskim, jednoznacznie przedmiotowo wyodrębnionym zakresie jego kompetencji. Treść uchwały nie wyraża natomiast żadnego zobowiązania, nakazu podjęcia określonego działania. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 148 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.