II SA/Rz 756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, wydana w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. A.C. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pn. "budynki mieszkalne, jednorodzinne w zabudowie szeregowej (6 budynków) oraz niezbędne urządzenia budowlane (drogi wewnętrzne, parkingi, plac pod śmietniki, ogrodzenie)" na działce nr [...] w R. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, uznawszy, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów w zakresie ładu przestrzennego i jest zgodna z wymogami określonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej "u.p.z.p.") W odwołaniu od powyższej decyzji M.K. zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest nieprecyzyjna i została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Inwestor nie zagwarantował wymaganego przepisami uzbrojenia terenu, bowiem nie przedłożył umów zawartych z dostawcami mediów, nie dokonał wymaganego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi oraz niewłaściwie wyznaczył linię zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium powołaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 lit a sentencji decyzji, w zakresie ustalającym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki "do 25%" ustalając ten wskaźnik na: "od 24% do 25%", a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Określenie tylko górnej granicy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ("do 25%"), w ocenie organu odwoławczego, naruszyło regulację zawartą w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obligowało to organ odwoławczy do częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia tego wskaźnika zgodnie z wymogami powołanego rozporządzenia oraz analizy urbanistycznej, z której wynika, że parametr ten winien nawiązywać do wskaźnika dla zabudowy szeregowej na działkach nr 1072/6, 1072/5, 1072/4, 1072/7,1072/3 oraz 1072/9 wynoszącego 24%. W skardze na opisaną na wstępie decyzję M.K. wniosła o jej uchylenie w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie zasady zaufania i utrzymanie kwestionowanej decyzji w mocy pomimo istotnych wad postępowania dowodowego w zakresie konfiguracji zamierzenia inwestycyjnego na działce oraz nieprzedłożenia dokumentów niezbędnych do lokalizacji inwestycji w terenie, - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, potwierdzone kopiami "warunków technicznych" przyłączenia do odpowiednich sieci nie jest wystarczające, a zatem wykonanie uzbrojenia powinno zostać zagwarantowane stosownymi umowami z właściwymi jednostkami, - art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez zaniechanie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi w sytuacji, gdy realizacja planowanego przedsięwzięcia będzie skutkować koniecznością zaprojektowania zjazdu z drogi publicznej, - art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez zaniechanie uzgodnienia decyzji wymaganego dla prawidłowego ustalenia nowej zabudowy, będącej zabudową wielorodzinną, a nie indywidualną. Ponadto skarżąca zarzuciła nieczytelne i nieprecyzyjne ustalenie linii zabudowy bez nawiązania do istniejącej zabudowy wskazując, że położenie działek w obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowy uniemożliwia wyznaczenie linii zabudowy wg zasad określonych a ust. 1- 3 § 4 powołanego wyżej rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko i uznając zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Żaden z zarzutów skargi M.K. nie okazał się uzasadniony, zaś decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa zarówno na płaszczyźnie procesowej jak i materialnoprawnej. Zarzuty skargi wniesionej do WSA stanowią powielenie zarzutów odwołania. Kolegium w treści zaskarżonej decyzji ustosunkowało się do nich w całości, zaś Sąd tą ocenę podziela. Nie został naruszony przez Organy przepis 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zdaniem WSA, organ rozpoznający wniosek może uzależnić wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora poprzez odwołanie się do warunku wynikającego z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., wyłącznie wówczas gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dopiero w takiej sytuacji, inwestor winien wykazać się umowami gwarantującymi wykonanie uzbrojenia przez właściwą jednostkę organizacyjną. Natomiast w sytuacji gdy uzbrojenie zostało wykonane lub jest projektowane dla terenu, to nie można uzależnić wydania decyzji pozytywnej od wypełnienia dyspozycji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wykładnia tych norm musi uwzględniać specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, która nie przesądza o możliwości rozpoczęcia inwestycji, lecz o możliwości jej powstania na oznaczonym terenie oraz o podstawowych warunkach jej wykonania. Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Po 255/12, LEX nr 1235229). Inwestorka przedłożyła w toku postępowania przed organem pierwszej instancji dokumenty zawierające pisemne oświadczenia odpowiednich jednostek organizacyjnych, które jednoznacznie potwierdzają wystarczający stan uzbrojenia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Dlatego też art. 61 ust. 1 pkt 3, ust. 5 u.p.z.p. nie został przez organy naruszony. Nie doszło również do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Z powyższego przepisu wynika dla organu prowadzącego postępowanie obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, co do tego, że stosowanie tej normy wchodzi w grę jeżeli inwestowany obszar przylega do pasa drogowego. Innymi słowy, jeżeli planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej to brak jest obowiązku dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2008 r. o sygn. IV SA/Wa 1963/07, WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Po 273/10, publ. w CBOSA). Planowana przez wnioskodawczynię inwestycja położona na działce o nr [...] obr. [...] w R., nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej i dlatego organ pierwszej instancji nie mógł dokonać uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi. Dodać do tego wypada, iż według art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jeżeli więc inwestorka będzie zamierzała wykonać zjazd z drogi, to obowiązana będzie na dalszym etapie realizacji inwestycji uzyskać w/w decyzję zarządcy drogi. Za zupełnie bezzasadny uznać należało zarzut oparty na naruszeniu przez organy art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.). W myśl jego treści, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej PIS) w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organy nie mogą w/w przepisu traktować jako źródła obowiązku dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami PIS, a tym samym wymagać aby inwestor dostosował swe zamierzenia do warunków ustalonych w treści aktu uzgodnieniowego PIS. Przepis art. 3 pkt 1a ustawy o PIS, określając zakres zadań Inspekcji jest przepisem z zakresu ustroju administracji publicznej. Te zaś nie mogą stanowić podstawy ustalania obowiązków publicznoprawnych dla inwestorów. Skarżąca miałaby rację gdyby przepis art. 3 pkt 1a ustawy o PIS posiadał swe normatywne odzwierciedlenie w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponieważ art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie stanowi o obowiązku uzgadniania projektu decyzji z organami PIS, to niedokonanie takiego uzgodnienia nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący nieczytelnego i nieprecyzyjnego określenia linii zabudowy. W myśl § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Prezydent w treści decyzji z dnia 9 grudnia 2014 r. ustalił linie zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynku na działce sąsiedniej zgodnie z załącznikiem graficznym. Linie zabudowy wyznaczono, poprzez wyraźne wkreślenie, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 określając wyraźnie jej przebieg. Z załącznika graficznego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że linia zabudowy ma nawiązywać do usytuowania budynku na działce o nr 1075, co znajduje pokrycie w treści załącznika tekstowego analizy urbanistycznej. WSA nie dostrzegł więc naruszenia przepisów, skoro organ wyznaczył na załączniku graficznym do decyzji maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego drogi umożliwiającej dostęp do drogi publicznej. Tym samym inwestor został precyzyjnie ograniczony wyznaczoną przez organ linią zabudowy. Wykazanie przez SKO legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z posiadanych uprawnień kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego skargę jako niezasadną WSA oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.